T-29/08, Liga para Protecção da Natureza tegen Europese Commissie, arrest van het Gerecht van 9 september 2011

Signaleringsfiche
Arrest van het Gerecht van 9 september 2011 in zaak T-29/08, Liga para Protecção da Natureza tegen Europese Commissie.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie

Betrokken departementen
Alle departementen.

Sleutelwoorden
Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 (‘Eurowob’)– Weigering van toegang – Documenten betreffende lopende niet-nakomingsprocedure - Uitzondering betreffende bescherming van doel van inspecties, onderzoeken en audits – Milieu-informatie – Verordening (EG) nr. 1367/2006 – Verplichting van concreet en individueel onderzoek – Hoger openbaar belang

Beleidsrelevantie
In deze uitspraak geeft het Gerecht aan dat de Commissie toegang tot documenten van het administratieve dossier van een lopende niet-nakomingsprocedure mocht weigeren zonder dat zij een concreet en individueel onderzoek van de betrokken documenten hoefde te verrichten, in verband met de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits (artikel 4, tweede lid, 3de streepje van Vo. 1049/2001). Dit is de derde algemene aanname op grond waarvan de toegang tot documenten kan worden geweigerd. Eerder heeft het Hof al aangegeven dat toegang tot stukken die zijn ingediend door de instellingen in het kader van rechtstreekse beroepen bij het Hof of het Gerecht (arrest in gevoegde zaken C-514/07 P, C-528/07 P en C-532/07 P, API) en de toegang tot stukken uit een lopend staatssteundossier (arrest in zaak C-139/07 P. Technische Glaswerke) kan worden geweigerd op grond van algemene aannames.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
De Portugese vereniging Liga para Protecção da Natureza (LPN) diende bij de Europese Commissie een klacht in over de geplande bouw van een stuwdam op de Sabor-rivier in Portugal waarbij – in strijd met de habitatrichtlijn – twee gebieden van communautair belang zouden worden aangetast. Als gevolg van deze klacht leidde de Commissie een niet-nakomingsprocedure tegen Portugal in. Vervolgens verzocht de LPN de Commissie om toegang tot de documenten in het niet-nakomingsdossier. De Commissie wees dit verzoek af omdat openbaarmaking van de betrokken documenten het goede verloop van de ingeleide niet-nakomingsprocedure zou ondermijnen en deed hierbij een beroep op de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits (artikel 4, lid 2, derde streepje Eurowob). Na seponering van de klacht werd alsnog een groot aantal documenten uit het dossier (gedeeltelijk) openbaar gemaakt.
Volgens het Gerecht was de Commissie in beginsel gerechtigd om een beroep te doen op de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits omdat er ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit een niet-nakomingsprocedure tegen de Portugese Republiek was ingeleid. Het Gerecht geeft hierbij aan dat de Commissie in principe wel de verplichting heeft om ieder betrokken document concreet en individueel te onderzoeken om te bezien of het onder de ingeroepen uitzonderingsgrond valt, maar dat er ook uitzonderingen zijn op deze verplichting. Zo is in de jurisprudentie al eerder erkend dat instellingen zich in bepaalde gevallen mogen baseren op algemene aannames om toegang tot documenten te weigeren. Volgens het Gerecht is deze rechtspraak eveneens van toepassing als het gaat om de toegang tot milieu-informatie.
Het Gerecht geeft hierbij aan dat de uitzonderingen van artikel 4 weliswaar beperkt moeten worden uitgelegd als het verzoek toegang tot milieu-informatie betreft, maar dat deze mogelijke ruimere toegang los staat van de vraag of een instelling de betreffende documenten al dan niet concreet en individueel dient te onderzoeken.
In de onderhavige zaak oordeelt het Gerecht dat de Commissie terecht heeft mogen afzien van een concreet en individueel onderzoek van de betrokken documenten omdat de opgevraagde documenten allemaal binnen dezelfde categorie documenten vielen (i.e. correspondentie met de Portugese autoriteiten in het kader van de niet-nakomingsprocedure) waartoe toegang op grond van artikel 4, lid 2, derde streepje Vo. 1049/2001 kon worden geweigerd. Het Gerecht verwijst hierbij naar het arrest van het Hof van Justitie van 29 juni 2010 in zaak C-139/07 P, Technische Glaswerke. In dat arrest oordeelde het Hof dat de toegang tot het gehele dossier over een lopend staatssteunonderzoek kan worden geweigerd op grond van algemene aannames. Het Gerecht benadrukt dat net als bij staatssteunonderzoek een niet-nakomingsprocedure een administratieve procedure is, waarin de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt en waarin zij een dialoog met de lidstaat aangaat. Daarnaast hebben belanghebbenden in een niet-nakomingsprocedure geen specifieke procedurele rechten. Naar analogie van de uitspraak in C-139/07 P erkent het Gerecht dan ook een algemene aanname als uitzondering op de toegang tot documenten uit een lopend niet-nakomingsdossier. Dit is de aanname dat openbaarmaking van dergelijke documenten de bescherming van het doel van onderzoeken aantast. Belanghebbenden hebben wel het recht om aan te tonen dat een document niet wordt gedekt door deze aanname of dat er een hoger openbaar belang is die openbaarmaking van het document gebiedt.
Wat betreft de verhouding tussen de Eurowob en verordening 1367/2006 over de toepassing van het verdrag van Aarhus (toegang tot milieu-informatie) geeft het Gerecht aan dat deze laatste een lex specialis vormt ten opzichte van de Eurowob en dat toepassing van verordening 1367/2006 tot een ruimere toegang tot milieu-informatie kan leiden, maar dat deze mogelijke ruimere toegang los staat van de vraag of een instelling de betreffende documenten al dan niet concreet en individueel dient te onderzoeken.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid en de rechtspraktijk op nationaal niveau
In deze uitspraak erkent het Gerecht dat toegang tot een categorie van documenten kan worden geweigerd op grond van een derde algemene aanname: wanneer documenten onderdeel uitmaken van het administratieve dossier van een lopende niet-nakomingsprocedure, hoeven deze niet openbaar te worden gemaakt. Toegang tot de documenten in deze fase tast de bescherming van het doel van onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje van verordening 1049/2001 (Eurowob) in beginsel aan. Dit geldt ook als de documenten betrekking hebben op milieu-informatie en/of de uitstoot in het milieu. Toegang tot documenten die zijn ingediend door de instellingen in het kader van rechtstreekse beroepen bij het Hof of het Gerecht en de toegang tot documenten uit een lopend staatssteundossier kan reeds worden geweigerd op grond van algemene aannames.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt dit fiche en het bijbehorende arrest ter kennisname aan alle ministers met het verzoek aan de minister van BZK dit fiche tevens door te sturen aan het IWO, de VNG, het IPO en de UvW. De ICER zendt dit fiche ook naar het Interdepartementaal overleg Wet Openbaarheid van bestuur(IWO) om te bezien in hoeverre de uitspraken over de algemene aannames die zijn toegestaan als uitzonderingsgrond in het kader van de Eurowob, van belang zijn voor de Wob.