T-347/09, Bondsrepubliek Duitsland tegen de Europese Commissie, arrest van het Gerecht van het Hof van Justitie van 12 september 2013

Signaleringsfiche
Arrest van het Gerecht van het Hof van Justitie van 12 september 2013 in zaak T-347/09, Bondsrepubliek Duitsland tegen de Europese Commissie

Betrokken departementen
EZ, BZ, BZK, I&M, SZW

Sleutelwoorden
Staatssteun - Overdracht door de overheid beneden de marktwaarde van bepaalde delen van Duitse natuurerfgoed - Maatregelen om natuurbeschermingsorganisaties te ondersteunen - Begrip „onderneming” - motiveringsplicht

Beleidsrelevantie
Het Gerecht oordeelt in dit arrest dat natuurbescherming op zichzelf een niet-economische activiteit is met een exclusief sociaal karakter, maar dat in deze zaak niet uitgesloten is dat de Duitse natuurbeschermingsorganisaties in kwestie secundaire economische activiteiten uitvoeren. In dat geval dienen zij, voor zover zij in het kader van de betreffende steunmaatregelen economische activiteiten uitvoeren, beschouwd te worden als onderneming in de zin van het staatssteunrecht. Deze uitspraak is relevant indien er staatssteun ten goede komt aan organisaties die in hoofdzaak maatschappelijke niet-economische activiteiten verrichten en waarbij die steun ook ten goede kan komen aan secundaire economische activiteiten van de betreffende organisaties.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Duitsland heeft in 2007 twee voorgenomen vormen van steun aan de Europese Commissie (Commissie) voorgelegd, met het verzoek te oordelen dat er geen sprake was van staatssteun. Het betrof een regeling om natuurgrond in eigendom van de Duitse staat zonder tegenprestatie over te dragen aan deelstaten en aan private natuurbeschermingsorganisaties en een regeling om grootschalige natuurbeschermingsprojecten financieel te steunen. De Commissie oordeelde dat er sprake was van staatsteun, voor zover het de economische activiteiten van de natuurorganisaties betreft, maar achtte deze verenigbaar met de interne markt en keurde beide regelingen daarom goed. Tegen dit oordeel heeft Duitsland beroep ingesteld bij het Gerecht van het Hof van Justitie.
Duitsland, onder meer gesteund door Nederland, voert drie middelen aan op grond waarvan de Commissie de staatssteunregels onjuist zou hebben toegepast. Er zou ten eerste geen sprake zijn van een “onderneming”. In de tweede plaats ontbreekt het voordeel voor de steunontvangers. Ten derde heeft de Commissie ten onrechte geconcludeerd dat niet is voldaan aan het vierde criterium van het Altmark-arrest (efficiëntietest).
Het Gerecht constateert ten aanzien van het eerste middel dat natuurbescherming op zichzelf uitsluitend een sociaal karakter heeft en geen economische activiteit is. Het Gerecht overweegt echter dat de natuurbeschermingsorganisaties in kwestie een reeks van secundaire activiteiten kunnen verrichten die economisch van aard zijn, zoals het verkopen van hout, de jacht- en visserijpacht en het toerisme. Zij bieden hiermee goederen en diensten aan op de markten landbouw, bosbouw, verpachting van jacht- en visserijterreinen en toerisme. Op deze markten zijn ondernemingen actief die in concurrentie staan met elkaar en winst nastreven. Het Gerecht acht deze activiteiten niet onlosmakelijk verbonden met de natuurbeschermingstaak. De Duitse autoriteiten bepalen namelijk niet vooraf welke secundaire activiteiten onder welke voorwaarden, zoals de prijs, mogen worden uitgevoerd. De secundaire activiteiten zijn wettelijk gezien niet een verplicht onderdeel van de natuurbescherming. De verder door partijen aangevoerde argumenten, namelijk dat de betreffende organisaties geen winstoogmerk hebben, dat natuurbeheer geen rendabele activiteit is en dat eventuele opbrengsten geherinvesteerd moeten worden in de primaire activiteit van natuurbescherming, doen er niet aan af dat deze organisaties, voor zover het deze se-cundaire activiteiten betreft, in concurrentie kunnen zijn met marktdeelnemers die wel een winstdoel hebben. Het Gerecht concludeert dat er dus sprake is van economische activiteiten en natuurbeschermingsorganisaties moeten daarom voor zover ze die economische activiteiten uitvoeren beschouwd worden als ondernemingen in de zin van het staatssteunrecht.
Het Gerecht komt ten aanzien van het tweede middel tot de conclusie dat er wel sprake is van een voordeel. Om tot dit oordeel te komen kijkt het Gerecht naar de effecten op de onderneming. Een voordeel is een overheidsinterventie die, ongeacht zijn vorm, de normale kosten van de onderneming verlicht. Het Gerecht concludeert dat het voordeel bestaat uit het overdragen onder de marktprijs van terreinen, die vervolgens commercieel geëxploiteerd kunnen worden. Dit is een selectief voordeel, want andere deelnemers op die markt hebben dit voordeel niet.
Op het argument van Nederland dat er geen marktverstoring plaatsvond, stelt het Ge-recht vast dat het voldoende is dat de EC onderzoekt of de steunmaatregel de handel tussen de lidstaten zou kunnen beïnvloeden en de concurrentie zou kunnen verstoren. Een daadwerkelijk effect hoeft niet te worden aangetoond.
Ten aanzien van het derde middel bevestigt het Gerecht dat er in onderhavig geval sprake is van een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB), zoals de Commissie ook al oordeelde in de betwiste beschikking. Het Hof van Justitie heeft in het Altmark-arrest bepaald dat bij een vergoeding van kosten voor DAEB’s onder voor-waarden geen sprake is van staatssteun. In het oordeel van de Commissie schort het in onderhavig geval aan het voldoen aan het vierde Altmarkcriterium: als de DAEB niet via een openbare procedure wordt gegund, dan moet de gunning plaatsvinden op basis van een analyse van de kosten van een gemiddelde onderneming (efficiëntietest). Die efficiëntietest ontbreekt in de Duitse casus. Als twee natuurbeschermingsorganisaties een aanbod doen om een stuk grond over te willen nemen, dan wordt de grond niet noodzakelijkerwijs overgedragen aan de organisatie die het gevraagde niveau van natuurbescherming tegen de laagste prijs kan uitvoeren. Het Gerecht concludeert daarom dat er onvoldoende wordt gestuurd op efficiëntie om aan het vierde Altmarkcriterium te voldoen. Ook het argument dat de publiekrechtelijke regels - die gelden voor de natuurbescherming op die terreinen – per definitie zorgen voor een efficiënte taakuitoefening, treft geen doel.

Inventarisatie van de mogelijke effecten
Deze uitspraak heeft tot gevolg dat bijdragen van Nederlandse overheidsinstanties aan natuurbeheerders die naast hun hoofdtaak ook economische activiteiten verrichten, en voor zover die bijdragen ten goede kunnen komen aan die economische activiteiten, beschouwd moeten worden als staatssteun. Die overheidsbijdragen moeten dan ook voldoen aan de bepalingen betreffende staatssteun van het EU-werkingsverdrag. Deze rechtspraak kan worden doorgetrokken naar allerlei andere organisaties die in het algemeen niet-economische activiteiten verrichten. Ook deze organisaties vallen onder het staatssteunrecht, zodra ze naast hun hoofdtaken ook specifieke activiteiten verrichten die economisch van aard zijn waaraan de overheid financiële steun verleent.  
De uitspraak heeft geen directe gevolgen voor Nederlandse wet- en regelgeving met betrekking tot natuurbeheer. Nederland heeft in 2009 een modelverordening Natuur- en Landschapsbeheer voorgelegd aan de Europese Commissie, die heeft geoordeeld dat er sprake is van staatssteun, maar dit verenigbaar achtte met de interne markt (N 545/2009). Daarnaast is ook de Subsidieregeling grondverwerving ten behoeve van natuurbehoud bij de Europese Commissie gemeld en goedgekeurd (N 308/2010). Tegen deze goedkeuringsbeschikking is beroep ingesteld door Nederlandse natuurorganisaties en de provincies met gelijksoortige argumenten als in deze Duitse zaak. Zij zijn echter bij beschikking van het Gerecht van 19 februari 2013 niet-ontvankelijk verklaard omdat ze niet konden aantonen dat zij een reëel en actueel belang hadden bij nietigverklaring van de goedkeuringsbeschikking, zaken T-15/12 en T-16/12.

Voorstel voor behandeling
De IOWJZ zendt het fiche en het arrest ter kennisneming aan de betrokken ministers en aan het IPO en de VNG. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie