T-59/09, Duitsland tegen Commissie, arrest van het Gerecht van 14 februari 2012

Signaleringsfiche
Arrest van het Gerecht van 14 februari 2012 in zaak T-59/09, Duitsland tegen Commissie.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie

Betrokken departementen
Alle departementen.

Sleutelwoorden
Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 (de ‘Eurowob') – Documenten betreffende afgesloten niet-nakomingsprocedure – Van lidstaat afkomstige documenten – Verlening van toegang – Voorafgaande toestemming van lidstaat

Beleidsrelevantie
Deze uitspraak betreft de omvang van de controle die een EU-instelling (‘instelling’) mag verrichten als een lidstaat zich verzet tegen openbaarmaking van documenten die van die lidstaat afkomstig zijn in het kader van een afgesloten niet-nakomingsprocedure. Uit de uitspraak volgt dat deze niet is beperkt tot alleen de formele controle of het verzet is gemotiveerd en of wordt verwezen naar een uitzonderingsgrond uit de Eurowob. De instelling mag ook de gegrondheid van de redenen van het verzet onderzoeken. Als een instelling van mening is dat de argumenten tegen openbaarmaking onvoldoende zijn gegrond, dan moet de lidstaat in het kader van de loyale samenspraak de mogelijkheid krijgen om zijn verzet beter te formuleren of eventueel te herzien. Uit deze uitspraak volgt ook dat een lidstaat zich bij zijn verzet tegen openbaarmaking van documenten in het kader van een niet-nakomingsprocedure niet kan baseren op het ondermijnen van de bescherming van de internationale betrekkingen uit artikel 4 lid 1, sub a, derde streepje van de Eurowob.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
De Commissie heeft besloten toegang te verlenen tot documenten van Duitsland die deel uitmaakten van een afgesloten niet-nakomingsprocedure (i.c. ging het om een brief in antwoord op een aanmaning en notulen van een bijeenkomst tussen de Commissie en Duitsland). Duitsland verzette zich tegen deze openbaarmaking. Toegang tot de documenten zou volgens Duitsland leiden tot de ondermijning van zowel het openbaar belang van de internationale betrekkingen als het doel van inspecties, onderzoeken en audits. Voorafgaand aan haar besluit had de Commissie de Duitse autoriteiten verzocht om hun standpunt te herzien, dat naar haar mening niet voldoende gegrond was mede met het oog op eerdere jurisprudentie (C-266/05 P Sison/Raad en T-391/03 Franchet en Byk/Commissie). Duitsland stelt beroep in bij het Gerecht tegen het besluit tot openbaarmaking van de Commissie.
Het Gerecht merkt op dat nadat een lidstaat op de hoogte is gebracht van een verzoek tot toegang tot zijn documenten, de aangeschreven instelling en de betrokken lidstaat over dienen te gaan tot loyale samenspraak over de eventuele toepassing van de uitzonderingen van de Eurowob. Dit om de daadwerkelijke en rechtspraakconforme toepassing van de Eurowob te verzekeren. Als een lidstaat zich verzet tegen openbaarmaking dient dit gemotiveerd te worden op basis van de uitzonderingen van de Eurowob. Het Gerecht benadrukt dat er geen sprake is van een vetorecht voor de lidstaat.
Het Gerecht gaat daarnaast in op de omvang van de controle die een instelling mag toepassen wanneer een lidstaat zich verzet tegen openbaarmaking van zijn documenten. De argumenten van Duitsland dat die instelling zich zou moeten beperken tot een puur formele controle, waarbij zij alleen toetst of het verzet is gemotiveerd en of wordt verwezen naar de uitzonderingsgronden van de Eurowob, worden door het Gerecht afgewezen. De instelling moet juist nagaan of de redenen waarop de lidstaat haar verzet baseert, in het licht van de omstandigheden van de zaak en het toepasselijk recht, op het eerste gezicht een weigering kunnen rechtvaardigen. Het is daarbij niet de bedoeling dat de instelling haar zienswijze oplegt of haar eigen beoordeling in de plaats stelt van die van de betrokken lidstaat, maar wel dat voorkomen wordt dat een besluit wordt genomen dat volgens de instelling niet verdedigbaar is. In het kader van de loyale samenspraak moet de instelling hierbij de lidstaat de mogelijkheid bieden om zijn verzet beter te verwoorden of te herzien.
Het argument van Duitsland dat toegang tot de documenten de bescherming van de internationale betrekkingen zou ondermijnen, wordt door het Gerecht niet geaccepteerd. Het begrip ‘internationale betrekkingen’ zoals genoemd in artikel 4 lid 1 sub a, derde streepje, van de Eurowob is een Unierechtelijk begrip, dat niet kan worden ingevuld door de lidstaten zelf. Het Gerecht benadrukt dat de EU een nieuwe rechtsorde is, en dat de betrekkingen tussen de lidstaten en de instellingen worden beheerst door de (oprichtings-)verdragen. De toegang tot documenten die zijn uitgewisseld tussen een lidstaat en de Commissie in het kader van een niet-nakomingsprocedure kan dan ook niet worden geweigerd met een beroep op de bescherming van de ‘internationale betrekkingen’.
Duitsland baseerde zijn verzet in deze zaak ook op de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits (artikel 4, lid 2, derde streepje van de Eurowob). Hierbij benadrukte Duitsland de op vertrouwen en de samenwerking gebaseerde relatie tussen een lidstaat en de Commissie in een niet-nakomingsprocedure. Het Gerecht geeft aan dat de uitzonderingsgrond niet tot bescherming van het onderzoek als zodanig strekt, maar van het doel van het onderzoek. Hierbij merkt het Gerecht tevens op dat er geen algemeen vermoeden bestaat dat de openbaarmaking van de communicatie tussen de Commissie in het kader van een afgesloten niet-nakomingsprocedure de in de Eurowob bedoelde onderzoeksactiviteiten ondermijnt. Duitsland heeft geen gegevens verstrekt waaruit duidelijk wordt waarom de openbaarmaking van de gevraagde documenten twee jaar na de beëindiging van de niet-nakomingsprocedure een concreet en daadwerkelijk gevaar inhield voor het doel van het betrokken onderzoek of van daarmee samenhangende onderzoeken. De redenen waarop Duitsland haar verzet tegen de openbaarmaking van de documenten baseert waren abstract en louter hypothetisch en boden dus geen toereikende rechtsgrondslag om een besluit tot weigering krachtens artikel 4, lid 2, derde streepje, van de Eurowob te rechtvaardigen.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid en de rechtspraktijk op nationaal niveau
Uit deze uitspraak blijkt dat als de Commissie Nederland raadpleegt over toegang tot documenten uitgewisseld tussen de Commissie en Nederland in het kader van een afgesloten niet-nakomingsprocedure, Nederland een mogelijk verzet tegen openbaarmaking niet kan baseren op de uitzondering van het ‘internationale betrekkingen-argument’ uit de Eurowob. Het ligt voor de hand dat dit ook geldt voor andere communicatie tussen Nederland en de Commissie, bijvoorbeeld als het gaat om staatssteunprocedures. Overigens, als op grond van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) in Nederland toegang wordt gevraagd tot documenten afkomstig van een EU-instelling, wordt er van uitgegaan dat dergelijke toegang nog wel geweigerd kan worden met een beroep op artikel 10 lid 2 sub a van de Wob, voor zover het belang van openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt dit fiche en het bijbehorende arrest ter kennisname aan alle ministers met het verzoek aan de minister van BZK dit fiche tevens door te sturen aan het IWO, de VNG, het IPO en de UvW.