Venetië Commissie van Raad van Europa brengt advies uit over de Kindertoeslagenaffaire

Achtergrond
De Venetië Commissie (hierna: de Commissie)  is een adviesorgaan van de Raad van Europa . De Commissie brengt onder meer adviezen uit over kwesties op het gebied van democratie en recht(sstaat) die door aangesloten landen, de organen van de Raad van Europa zoals de Parlementaire Assemblee en het Europees Hof voor de rechten van de mens (Straatsburg), of vanuit internationale organisaties of deelnemende organisaties in het werk van de Venetië Commissie (zoals de Europese Unie en de OSCE (Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa) aan haar worden voorgelegd.

In februari 2021 heeft de voorzitter van de Tweede Kamer, Khadija Arib, naar aanleiding van de motie Omzigt over de volgende twee vragen inzake de Kindertoeslagenaffaire advies gevraagd aan de Venetië Commissie:  
1) Welke wetgeving, welke implementatie of welke (uitvoerings)praktijken hebben ertoe bijgedragen dat macht en tegenmacht in dit geval onvoldoende hebben gefunctioneerd en dat de burger in het midden werd vermorzeld? Welke mogelijke oplossingen zijn er om dit te herstellen en in de toekomst te voorkomen?
2) Is het bestuursrecht in Nederland, inclusief de Raad van State, toereikend en welke checks and balances zouden aan de wetgeving of de uitvoering van de bestuursrechtspraak (en eventueel aanpalende takken van het recht) moeten worden toegevoegd om de burger voldoende bescherming te bieden, inclusief effectieve toegang tot de rechter en tot rechtsbijstand?

Vanuit de Venetië Commissie is een viertal rapporteurs aangewezen om deze vragen te beantwoorden. Het adviesrapport is op 18 oktober gepubliceerd. Het advies is hier in te zien (EN).

Conclusies van het advies
De Commissie van Venetië begint de conclusie van het advies met de consequente waarschuwing om "de rechtsstaat" te beschouwen als een louter formeel begrip in de zin van "rule by law" en niet als een inhoudelijk begrip. Dit betekent dat wetgeving gepaard moet gaan met waarborgen tegen misbruik van wettelijke bevoegdheden.

De Commissie merkt op dat Nederland in het algemeen een goed functionerende staat is met sterke democratische instellingen en waarborgen voor de rechtsstaat. Hoewel de tekortkomingen in de bescherming van individuele rechten die in de Kindertoeslagenaffaire aan het licht zijn gekomen ernstig en systematisch zijn en alle takken van de overheid betreffen, blijkt dat de mechanismen van de rechtsstaat in Nederland uiteindelijk wel hebben gewerkt. De rapporten van de Ombudsman, de parlementaire commissie en de wetswijzigingen tonen de reactie van de verschillende mechanismen in het Nederlandse systeem. De rechtsstaatproblemen die door de Kindertoeslagenaffaire aan het licht zijn gekomen, worden door alle geledingen van de overheid serieus genomen, wat de Commissie positief vindt. In het belang van zijn burgers lijkt Nederland in staat en bereid om zijn fouten aan te pakken en te herstellen. De Commissie merkt wel op dat deze reactie veel langer op zich heeft laten wachten dan nodig was, er ernstige schade is toegebracht aan de betrokken gezinnen en dat degenen die het probleem aan de kaak probeerden te stellen veel tegenwerking ondervonden. De Commissie hoopt dat het advies zal bijdragen aan het lopende hervormingsproces.

De Commissie is dan ook verheugd over een aantal initiatieven die zijn genomen of die nog lopen. Veel van deze hervormingen werden aangekondigd in de brief van 15 januari 2021 van de Minister-President aan de voorzitter van de Tweede Kamer en omvatten de verbetering van de kwaliteit van de wetgeving door beter rekening te houden met de inbreng van het maatschappelijk middenveld en door pilot-wetgeving te ontwikkelen, de verbetering van toegang tot informatie richting het parlement en met name door af te zien van de praktijk om "persoonlijke meningen" als interne documenten te beschouwen van informatie die aan  rechtbanken wordt verstrekt, of de verbetering van de informatiestroom binnen en tussen de ministeries.

De voorzitter van de Tweede Kamer van Nederland heeft de Commissie gevraagd haar bijdrage te leveren aan een zeer brede bezinning op wat er in Nederland moet gebeuren. De voorstellen van de Commissie zijn niet alleen gebaseerd op normen, maar ook op vergelijkende ervaringen en gezond verstand. Verschillende voorstellen in het advies zouden ook in andere landen nuttig kunnen zijn.

Gezien de complexiteit van de materie zou het hervormingsproces in verschillende sectoren dienen te worden doorgevoerd: de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht. De Commissie doet de volgende (verstrekkende) voorstellen, die bedoeld zijn als stof tot nadenken bij de door de Nederlandse autoriteiten te verrichten bezinning:

A. Wetgevende macht:
- De opname van hardheids- of evenredigheidsclausules dient te worden overwogen voor toekomstige wetgeving, wanneer dit passend is voor de specifieke doelstellingen en opzet van het beleid in kwestie;
- op daartoe geschikte plaatsen zou nieuwe wetgeving bepalingen kunnen bevatten die algemene basisbeginselen van goed bestuur in herinnering brengen of opnieuw formuleren;
- het Reglement van het Parlement zou kunnen worden gewijzigd om de controle op de uitvoerende macht te vergemakkelijken; dit zou bijvoorbeeld kunnen geschieden door de rechten van 30 parlementsleden uit te breiden om ook hoorzittingen en parlementaire onderzoeken in te stellen, of door ervoor te zorgen dat een permanente commissie specifiek verantwoordelijk is voor de effectieve toetsing van wetten en de toepassing daarvan op de naleving van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de rechtsstaat;
- het recht van parlementsleden op volledige en onverwijlde informatie overeenkomstig artikel 68 van de Grondwet moet praktisch en doeltreffend worden gemaakt;
- zowel commissies als individuele parlementsleden moeten kunnen beschikken over voldoende personeel en middelen voor de toetsing van de regering en de wetten;
- wat de houding betreft: hoewel dit niet door wetgeving kan worden opgelegd, moet het als aanvaardbaar en zelfs als normaal worden beschouwd dat parlementsleden van regeringspartijen ook het Parlement als instelling vertegenwoordigen en dat deelneming aan de parlementaire toetsing van de regering geen daad van disloyaliteit is.

B. Uitvoerende macht:
- De informatiestroom binnen de overheidsdienst en tot op ministerieel niveau, met name over kwesties die tegen het huidige beleid ingaan, moet worden verbeterd;
- voor individuen moet de toegang tot relevante informatie worden vergemakkelijkt, moeten klachtenprocedures eenvoudig en informeel worden gemaakt en moet hulp worden geboden bij het indienen van een klacht in het kader van een neutraliteitsplicht; de uitvoerende macht zou haar instructies inzake wetgeving moeten herzien en zo nodig wijzigen om ervoor te zorgen dat haar interne beoordeling van de kwaliteit van wetgeving een effectieve controle omvat op de naleving van de basisbeginselen van goed bestuur en de rechtsstaat, zoals rechtszekerheid, legitieme verwachtingen, non-discriminatie, individuele beoordeling en evenredigheid;
- de uitvoerende macht zou de kwaliteit van de wetgeving moeten beoordelen en waarborgen, zowel bij de voorbereiding van wetgeving die aan het Parlement moet worden voorgelegd als bij de toepassing van nieuwe wettelijke bepalingen, rekening houdend met mogelijke scenario's en risico's; dergelijke beoordelingen zouden in voorkomend geval moeten worden herzien;
- de uitvoerende macht, de autoriteit voor gegevensbescherming en andere betrokken instanties moeten de ontwikkelingen op het gebied van kunstmatige intelligentie op de voet volgen en met nieuwe ontwikkelingen moet rekening worden gehouden bij het ontwerpen van toekomstige AI-systemen en bij de herziening van bestaande systemen;
- sectorale informatie zou op ruime schaal moeten worden gedeeld binnen de overheid, zodat ook andere sectoren van de overheid een relevante inbreng kunnen hebben.

C. Rechterlijke macht:
- Er zouden kanalen kunnen worden gecreëerd waarlangs de rechterlijke macht anderen kan wijzen op wetgeving die in de praktijk tot systeemproblemen leidt;
- op basis van een grondige analyse zou kunnen worden nagegaan of artikel 120 van de Grondwet moet worden gewijzigd, dan wel of andere mechanismen van constitutionele toetsing zouden moeten worden ingevoerd.

De Commissie van Venetië vertrouwt erop dat de lopende en verdere hervormingen zullen leiden tot een verbetering van de situatie, waarbij een herhaling van de problemen die zich in de kindertoeslagenaffaire hebben voorgedaan, zal worden voorkomen. De Commissie blijft ter beschikking van de Nederlandse autoriteiten voor verdere bijstand in deze zaak.

Meer informatie:
Nieuwsbericht Raad van Europa
ECER-dossier : Rechtsstaat in de EU