Verdachte van oorlogsmisdaden kan EU-verblijfsrecht worden geweigerd op grond van actueel gedrag

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 2 mei 2018 in de gevoegde zaken C 331/16, K. /Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie en C 366/16 H. F./Belgische Staat (Verblijfsrecht en vermeende oorlogsmisdrijven).

Zaak C‑331/16

K. heeft de Kroatische en de Bosnische nationaliteit en is in 2001 in Nederland aangekomen, samen met zijn echtgenote en een minderjarige zoon. Drie achtereenvolgende asielaanvragen zijn afgewezen, de laatste in 2013, waarbij ook een inreisverbod is opgelegd. In de loop van hetzelfde jaar, nadat Kroatië was toegetreden tot de Europese Unie, heeft K. om opheffing van het inreisverbod verzocht. In 2015 hebben de Nederlandse instanties dat verzoek ingewilligd maar K. ongewenst verklaard op Nederlands grondgebied omdat hij zich schuldig had gemaakt aan door de speciale eenheden van het Bosnische leger gepleegde oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid. Volgens die instanties vereiste de bescherming van de openbare orde en van de openbare veiligheid dat al het nodige werd gedaan om te voorkomen dat Nederlandse burgers in contact zouden komen met personen die zich in hun land van herkomst schuldig hadden gemaakt aan oorlogsmisdaden. Die instanties wilden vooral voorkomen dat slachtoffers van de aan K. verweten misdrijven of hun familieleden in Nederland met hem zouden worden geconfronteerd. De rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Nederland), waarbij de zaak aanhangig is gemaakt, heeft het EU-Hof verzocht om uitlegging van de EU-richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van verkeer en verblijf van de Europese burger.

Zaak C‑366/16

H. F., die de Afghaanse nationaliteit heeft, is in 2000 Nederland binnengekomen en heeft daar vergeefs een asielaanvraag ingediend. In 2011 hebben H. F. en zijn dochter zich in België gevestigd. Na in dat land zonder succes meerdere verblijfsaanvragen te hebben ingediend heeft H. F. in 2013 een nieuwe aanvraag ingediend als familielid van een burger van de Unie, met als reden dat zijn dochter de Nederlandse nationaliteit had. In laatste instantie is de weigering van de Belgische instanties gebaseerd op de gegevens over H. F. in het dossier van de asielprocedure in Nederland. Uit dat dossier zou blijken dat H. F. heeft deelgenomen aan oorlogsmisdrijven of misdrijven tegen de menselijkheid of in het kader van zijn functie het bevel tot het plegen van dergelijke misdrijven heeft gegeven. De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (België), waarbij de zaak aanhangig is gemaakt, heeft het EU-Hof prejudiciële vragen gesteld. Hij wenst vooral te weten of de weigering van een verblijfsvergunning verenigbaar is met de EU-richtlijn betreffende vrij verkeer en verblijf van de Europese burger.

In het arrest brengt het EU-Hof allereerst in herinnering dat de lidstaten maatregelen kunnen nemen die het vrij verkeer en verblijf van een burger van de Unie of van een van zijn familieleden, ongeacht zijn nationaliteit, beperken, onder meer om redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Een beperking die een lidstaat oplegt aan de vrijheden van verkeer en van verblijf van een burger van de Unie (of van een onderdaan van een niet-EU-land die behoort tot diens gezin) ten aanzien van wie in het verleden een besluit tot uitsluiting van de vluchtelingenstatus is gegeven omdat er ernstige redenen bestaan om te veronderstellen dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan een oorlogsmisdrijf, een misdrijf tegen de menselijkheid of gedragingen die in strijd zijn met de doelstellingen en de beginselen van de Verenigde Naties, kan onder het begrip openbare orde of openbare veiligheid in de zin van de richtlijn vallen.

Het EU-Hof oordeelt dat wanneer ten aanzien van de betrokken persoon in het verleden een besluit tot uitsluiting van de vluchtelingenstatus is gegeven, op grond daarvan niet automatisch kan worden geconstateerd dat de loutere aanwezigheid van die persoon op het grondgebied van het gastland een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt. Voordat een maatregel om redenen van openbare orde of openbare veiligheid wordt getroffen, dient een beoordeling per geval plaats te vinden.

Het bestaan van een dergelijke bedreiging moet worden vastgesteld op basis van een beoordeling van het persoonlijke gedrag van de betrokken persoon, waarbij rekening moet worden gehouden met de vaststellingen in het besluit tot uitsluiting van de vluchtelingenstatus en met de daaraan ten grondslag liggende aspecten. In het bijzonder moet rekening worden gehouden met de aard en de ernst van de aan de betrokkene verweten misdrijven of gedragingen, de mate waarin hij persoonlijk betrokken was bij die misdrijven of gedragingen, het eventuele bestaan van gronden voor uitsluiting van zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid en het al dan niet bestaan van een strafrechtelijke veroordeling. Bij die globale beoordeling moet ook in aanmerking worden genomen hoeveel tijd sinds de vermoede misdrijven of handelingen verstreken is en hoe de betrokkene zich nadien heeft gedragen, met name om uit te maken of uit dat gedrag blijkt dat de betrokkene nog steeds een houding aanneemt die de in de EU bedoelde fundamentele waarden aantast en dat daardoor de gemoedsrust en de fysieke veiligheid van de bevolking zouden kunnen worden verstoord.

Het EU-Hof wijst er ook op dat, al lijkt het weinig waarschijnlijk dat dergelijke misdrijven of gedragingen zich kunnen herhalen buiten hun specifieke historische en maatschappelijke context, gedragingen van de betrokkene die ervan getuigen dat hij nog steeds een houding aanneemt die fundamentele waarden van de EU, zoals de menselijke waardigheid en de mensenrechten aantast, op zich een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving in de zin van de richtlijn kunnen opleveren.

Voor die beoordeling moet de dreiging die van het persoonlijke gedrag van de betrokken persoon uitgaat voor de fundamentele belangen van de samenleving van het gastland, worden afgewogen tegen de bescherming van de rechten die de burgers van de Unie en hun familieleden aan de richtlijn ontlenen.

Tot slot overweegt het EU-Hof dat, met het oog op de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, bij de vaststelling van een besluit tot verwijdering onder meer rekening moet worden gehouden met de aard en de ernst van het aan de betrokken persoon verweten gedrag, de duur en, in voorkomend geval, de rechtmatigheid van zijn verblijf in het gastland, de tijd die is verstreken sinds de betrokkene de verweten handelingen heeft verricht, de manier waarop hij zich gedurende die tijd heeft gedragen, de mate waarin hij een actueel gevaar voor de samenleving vormt alsook de hechtheid van de maatschappelijke en culturele banden en familiebanden met die lidstaat.