Verslag Europese Rekenkamer: concurrentie bij overheidsopdrachten neemt af

Het gaat om het op 4 december 2023 gepubliceerde Speciaal verslag 28/2023 van de Europese Rekenkamer (ERK) genaamd „Overheidsopdrachten in de EU - Minder concurrentie om opdrachten voor werken, goederen en diensten in de periode 2011–2021”. Het verslag is beschikbaar via de website van de ERK. Ook publiceerde de ERK een interactief Public Procurement Dashboard  dat door de ERK is ontwikkeld, en dat een vergelijking biedt van trends in specifieke nationale markten en belangrijke sectoren.

Achtergrond
Overheidsopdrachten zijn van belang voor de interne markt van de Europese Unie. Ze stimuleren economische groei, leveren nieuwe banen en stellen overheidsinstanties in staat om op een open en concurrerende manier de beste deals te sluiten. In 2014 werden de Europese aanbestedingsrichtlijnen (richtlijnen voor overheidsopdrachten; zie ook dit ECER-dossier) herzien om de procedures niet alleen eenvoudiger, transparanter en innovatiever te maken, maar ook gemakkelijker voor het kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s en MKB).

Elk jaar wordt in de EU-landen ongeveer 2 biljoen euro uitgegeven aan overheidsopdrachten. Dit komt neer op circa 14 procent van het bbp van de EU. De lidstaten hanteren verschillende praktijken. Zo werd in 2021 het hoogste aandeel rechtstreekse gunningen geregistreerd in Cyprus (42 procent) en het laagste in Griekenland (3 procent). Het aandeel overheidsopdrachten met één inschrijver was het hoogst in Slovenië (73 procent), en in Polen bleef dit de afgelopen tien jaar hoog (ongeveer 50 procent). Ook waren er verschillen tussen sectoren: vanaf 2011 nam het aantal rechtstreekse gunningen voor financiële diensten gestaag af, terwijl in 2021 dit aantal het hoogst was in de energiesector.

Het Speciaal Verslag
De drie belangrijkste indicatoren voor de concurrentie bij overheidsopdrachten, namelijk aanbestedingen met één bieder, onderhandse gunningen en aantal inschrijvers, bleven volgens het verslag van de ERK in de meeste lidstaten onbevredigend. Ook werd de concurrentie over het algemeen niet verbeterd. In 2021 werd 42 procent van alle contracten gegund door procedures waarbij slechts één bedrijf een inschrijving had ingediend. Daarnaast is het aantal overheidsopdrachten met één inschrijver in de hele EU sinds 2011 bijna verdubbeld.
Het aantal bedrijven dat inschrijvingen indient is bijna gehalveerd, van circa zes naar drie bedrijven per procedure. Bovendien vroegen de autoriteiten bij aanbestedingen vaak rechtstreeks een of meer bedrijven om een inschrijving in te dienen, zonder dat er een openbare aanbestedingsprocedure werd uitgeschreven. Zulke onderhandse gunningen zijn onder zeer specifieke omstandigheden toegestaan, maar remmen de concurrentie af en zouden een uitzondering moeten zijn. In plaats daarvan kwamen dergelijke gunningen volgens het verslag in bijna alle lidstaten vaker voor en maakten ze ongeveer 16 procent uit van alle aanbestedingsprocedures die in 2021 werden gerapporteerd.

Ook al lanceerde de Europese Commissie in 2017 een nieuwe strategie, toch deden Commissie en lidstaten volgens het verslag te weinig om de achterliggende oorzaken van de afgenomen concurrentie te vinden en aan te pakken. Volgens de auditors van de ERK gaat het onder meer om de administratieve lasten, te beperkende criteria, op maat gemaakte specificaties en de marktconcentratie. Zowel de Commissie als de lidstaten besteedden ook meer aandacht aan het naleven van de regels dan aan de prestaties. Vaak wordt concurrentie niet gezien als essentiële voorwaarde voor het verkrijgen van de beste prijs-kwaliteitsverhouding bij overheidsopdrachten.

De hervorming van de EU-aanbestedingsrichtlijnen van 2014 bleef volgens het verslag grotendeels ondoeltreffend wat betreft het verminderen van de bureaucratie. De procedures werden in tien jaar tijd zelfs 50 procent langer. Zowel inschrijvers als overheden geven aan de procedures omslachtig te vinden vergeleken met flexibelere aanbestedingen in de particuliere sector.
Het aandeel overheidsopdrachten dat aan het mkb werd gegund steeg ook niet. De laagste inschrijvers haalden nog steeds de meeste opdrachten binnen. Strategischere aspecten als milieu, sociale aspecten en innovatie worden nauwelijks in aanmerking genomen. De auditors maken zich niet alleen zorgen over de transparantie van de procedures, een belangrijke factor om het risico op fraude en corruptie te vermijden, maar ook over het lage aantal grensoverschrijdende aanbestedingen. Zij roepen de Europese Commissie specifiek op om de doelstellingen van overheidsopdrachten te verduidelijken en met maatregelen te komen om de belangrijkste obstakels voor concurrentie weg te nemen.

Meer informatie:
Nieuwsbericht Europese Rekenkamer
ECER-dossier: Aanbestedingen