Verzamelfiche C-140/12 Brey, C-333/13 Dano, C-67/14 Alimanovic en C-299/14 Garcia-Nieto

Verzamelfiche
Arresten van het Hof van Justitie EU d.d. 19-9-2013, C-140/12 Brey; d.d. 11-11-2013, C-333/13, Dano; d.d. 15-9-2016, C-67/14, Alimanovic; d.d. 25-2-2016, C-299/14, Garcia-Nieto

Betrokken departementen
BZ, SZW, V&J

Sleutelwoorden
Gelijke behandeling – Richtlijn 2004/38/EG – Verordening 883/2004 (voorheen 1408/71) – Sociale bijstand - Bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties – Economisch niet-actieve migrerende EU-burgers

Beleidsrelevantie
Bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen worden in het kader van de burgerschapsrichtlijn 2004/38/EG ook als sociale bijstand beschouwd. Een economisch niet-actieve migrerende EU-burger kan alleen aanspraak maken op een gelijke behandeling als de onderdanen van de gastlidstaat, als zijn verblijf in de gastlidstaat voldoet aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38/EG.
De gastlidstaat mag een sociale uitkering zonder meer weigeren in de in de richtlijn expliciet geregelde gevallen waarin een uitzondering geldt op dit beginsel van gelijke behandeling. In de andere gevallen moet per situatie worden onderzocht of wordt voldaan aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38/EG.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
In vier arresten heeft het Hof van Justitie EU tegen de achtergrond van de burgerschapsrichtlijn 2004/38/EG duidelijkheid gecreëerd over het recht op sociale uitkeringen (d.w.z. bijstand en bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen) van economisch niet-actieve EU-burgers die naar een andere lidstaat gaan dan waarvan zij onderdaan zijn. Op grond van richtlijn 2004/38/EG mogen alle EU-burgers drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat verblijven zonder andere voorwaarden dan een legitimatieplicht. Na drie maanden heeft een EU-burger die als werknemer of zelfstandige actief is in een andere lidstaat het recht om daar te verblijven. Een EU-burger die ten minste 1 jaar in een andere lidstaat heeft gewerkt, onvrijwillig werkloos wordt en zich daarna in die lidstaat als werkzoekende heeft geregistreerd, behoudt de status van werknemer of zelfstandige en daarmee ook het recht om in die lidstaat te verblijven. Een EU-burger die binnen 1 jaar onvrijwillig werkloos wordt en zich als werkzoekende heeft geregistreerd behoudt zijn verblijfsrecht voor nog ten minste 6 maanden. Een EU-burger die vanaf binnenkomst in een andere lidstaat economisch niet-actief is geweest, behoudt alleen het recht om ook na drie maanden in die lidstaat te verblijven alleen als hij over voldoende bestaansmiddelen en een zorgverzekering beschikt om te voorkomen dat hij tijdens zijn verblijf ten laste komt van het socialebijstandsstelsel van die lidstaat. Het verblijfsrecht mag echter niet automatisch worden beëindigd op het moment dat hij een beroep doet op het socialebijstandsstelsel. Pas als kan worden vastgesteld dat hij door het ontbreken van voldoende financiële bestaansmiddelen een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van de gastlidstaat vormt, mag zijn verblijfsrecht worden beëindigd.
Verder is in de richtlijn bepaald dat EU-burgers die op basis van de richtlijn in een andere lidstaat mogen verblijven het recht hebben op dezelfde behandeling als de onderdanen van de gastlidstaat. De gastlidstaat is echter niet verplicht deze EU-burgers een sociale uitkering toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf. Aan EU-burgers die naar de gastlidstaat zijn gekomen om werk te zoeken en langer dan drie maanden in die lidstaat mogen verblijven, als zij kunnen bewijzen dat zij nog werkzoekende zijn en een reële kans op werk hebben, hoeft de gastlidstaat gedurende die langere periode geen sociale uitkering toe te kennen.

In de zaak C-140/12 Brey vroeg een niet meer werkzame Duitse staatsburger in Oostenrijk een (bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende) aanvullende toeslag op zijn Duitse invaliditeitsuitkering aan. Deze toeslag werd geweigerd op de grond dat Brey niet rechtmatig in Oostenrijk zou verblijven, aangezien hij niet over voldoende bestaansmiddelen beschikte.
Volgens het Hof moet een dergelijke toeslag in het kader van richtlijn 2004/38/EG als sociale bijstand worden beschouwd. Het feit dat door het Hof eerder is vastgesteld dat deze toeslag binnen de werkingssfeer van coördinatieverordening 1408/71 valt doet daaraan niet af, nu het doel van de coördinatieverordening anders is dan die van richtlijn 2004/38/EG. Hoewel het aanvragen van een dergelijke uitkering een aanwijzing is dat iemand niet over voldoende bestaansmiddelen beschikt, mogen de lidstaten er echter niet automatisch vanuit gaan dat het verstrekken van een uitkering ook altijd meteen zal leiden tot een onredelijke belasting voor het sociale bijstandsstelsel, zodat geen sprake (meer) zou zijn van een verblijfsrecht. Dit moet per geval worden bekeken en de specifieke omstandigheden moeten worden gewogen. Relevante omstandigheden zijn onder meer de al dan niet tijdelijke aard van de financiële problemen van de betrokkene, de duur van het verblijf van de betrokkene en het bedrag van de uitkering. Ook kan het relevant zijn te bepalen hoe hoog het percentage is van economisch niet-actieve EU-burgers uit een andere lidstaat die aanspraak maken op een dergelijke uitkering.

In de zaak C-333/13 Dano vroeg een Roemeens staatsburger in Duitsland een basisuitkering voor levensonderhoud aan. Betrokkene had amper onderwijs gevolgd, geen beroep geleerd, nooit gewerkt en ook niet aantoonbaar de bedoeling om in Duitsland werk te zoeken.
Volgens het Hof hebben staatsburgers van andere lidstaten, als het gaat om de toegang tot bepaalde sociale uitkeringen, alleen aanspraak op dezelfde behandeling als staatsburgers van de gastlidstaat, als hun verblijf op het grondgebied van de gastlidstaat voldoet aan de voorwaarden van de richtlijn 2004/38. Bij een verblijf van langer dan drie maanden, maar korter dan vijf jaar (zoals in casu aan de orde) stelt de richtlijn als voorwaarde voor het verblijfsrecht van economisch niet-actieve burgers dat zij over voldoende eigen bestaansmiddelen beschikken. Als aanvaard zou worden dat personen die geen verblijfsrecht genieten krachtens richtlijn 2004/38 dezelfde behandeling moeten krijgen als staatsburgers van de gastlidstaat, zou dit indruisen tegen de doelstelling van de richtlijn, namelijk te voorkomen dat economisch niet-actieve EU-burgers een onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van de gastlidstaat. Een lidstaat moet dus de mogelijkheid hebben om sociale uitkeringen te weigeren aan economisch niet-actieve EU-burgers die hun recht van vrij verkeer uitoefenen met als enig doel sociale bijstand van een andere lidstaat te ontvangen, terwijl zij niet over voldoende bestaansmiddelen beschikken om te voldoen aan de voorwaarden voor een verblijfsrecht. Noch richtlijn 2004/38, noch verordening 883/2004 verzet zich ertegen dat lidstaten deze EU-burgers uitsluiten van het recht op bepaalde niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, terwijl die prestaties wel worden toegekend aan de onderdanen van de gastlidstaat die zich in dezelfde situatie bevinden. Per individueel geval moet dus onderzocht worden of iemand voldoet aan de voorwaarde van voldoende eigen bestaansmiddelen om in aanmerking te komen voor een verblijfsrecht. Daarbij blijft de aangevraagde uitkering buiten beschouwing.
In de zaak C-67/14 Alimanovic ging het om de stopzetting van Duitse sociale uitkeringen van een Zweedse staatsburger (van Bosnische afkomst) en haar kinderen. Deze uitkeringen waren toegekend, nadat arbeid was verricht in kortlopende banen of werkgelegenheidsprojecten van minder dan 1 jaar.
Het Hof herhaalt dat onderdanen van andere lidstaten, als het gaat om de toegang tot bepaalde sociale uitkeringen, alleen aanspraak hebben op dezelfde behandeling als staatsburgers van de gastlidstaat, als hun verblijf op het grondgebied van de gastlidstaat voldoet aan de voorwaarden van de richtlijn 2004/38/EG. Migrerende EU-burgers die korter dan 1 jaar in de gastlidstaat gewerkt hebben en onvrijwillig werkloos zijn, behouden nog gedurende 6 maanden de status van werknemer of zelfstandige, als zij op zoek zijn naar werk. Een werkzoekende mag dan niet uit de gastlidstaat worden verwijderd, als hij kan bewijzen dat hij nog steeds werk zoekt en dat er een reële kans op werk is. Uit de burgerschapsrichtlijn volgt evenwel dat de gastlidstaat in deze periode niet verplicht is sociale uitkeringen te verstrekken. Een individueel onderzoek naar de eventuele onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van de gastlidstaat is in deze situatie dan ook niet nodig.
In de zaak C-299/14 Garcia-Nieto vroeg een werkzoekende Spaanse staatsburger in Duitsland een uitkering voor levensonderhoud aan. Die uitkering werd pas toegekend vanaf het moment dat het verblijf in Duitsland drie maanden had geduurd.
Het Hof overweegt dat nu aan werkzoekenden de eerste drie maanden geen andere eisen worden gesteld dan het bezit van een identiteitsbewijs, het gerechtvaardigd is dat de gastlidstaat geen verplichting heeft om gedurende die drie maanden de zorg voor deze personen op zich te nemen. De gastlidstaat mag de in de richtlijn neergelegde uitzondering op het beginsel van gelijke behandeling toepassen en een sociale uitkering weigeren. Daarbij hoeft geen onderzoek naar de individuele situatie van de betrokkene te worden uitgevoerd, aangezien een en ander rechtstreeks uit de richtlijn voortvloeit. Eenzelfde redenering kan volgens het Hof gevolgd worden voor gelijke behandeling in het kader van de coördinatieverordening inzake sociale zekerheid 883/2004 .
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
Een belangrijke notie is dat bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen in het kader van richtlijn 2004/38/EG als sociale bijstand kunnen worden beschouwd. Onder het begrip sociale bijstand vallen van overheidswege verstrekte voorzieningen die bedoeld zijn om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, wanneer een persoon dat niet zelf kan. Het feit dat deze uitkeringen in het kader van de coördinatieverordening inzake sociale zekerheid 1408/71 (inmiddels vervangen door 883/2004) niet als ‘ bijstand’  gelden doet daar niet aan af. Het doel van richtlijn 2004/38 is, te weten regulering van het vrij verkeer van personen, is wezenlijk anders dan dat van de coördinatieverordening, die regels geeft voor de coördinatie van de toepassing van de verschillende socialezekerheidsstelsels in de lidstaten ingeval van migratie binnen de EU.
Voor Nederland betekent dit dat de bijstandsuitkeringen op grond van de Participatiewet en de bijzondere niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen op grond van de Toeslagenwet en de Wajong als sociale bijstand in de zin van richtlijn 2004/38/EG gelden.
De arresten leggen een duidelijke koppeling tussen het recht van EU-burgers om in andere lidstaten te verblijven en het recht op een sociale uitkering. Slechts als sprake is van een verblijfsrecht op grond van richtlijn 2004/38 kunnen economisch niet-actieve EU-burgers in beginsel op dezelfde wijze als de onderdanen van de gastlidstaat aanspraak maken op een sociale uitkering.
Voor de eerste drie maanden van verblijf of tijdens een langere periode van aantoonbaar en met een kans op succes naar werk zoeken in een andere lidstaat is in richtlijn 2004/38 een uitzondering op dit beginsel van gelijke behandeling neergelegd: de gastlidstaat kan dan zonder nader onderzoek een sociale uitkering weigeren aan economisch niet-actieve EU-burgers uit andere lidstaten (Garcia-Nieto).

Als economisch niet-actieve EU-burgers na meer dan drie maanden verblijf in een andere lidstaat een beroep doen op het socialebijstandsstelsel van de gastlidstaat, moet per individueel geval worden vastgesteld of zij voldoen aan de voorwaarden voor een verblijfsrecht. Voor de vraag of wordt voldaan aan de voorwaarde van voldoende bestaansmiddelen blijft de aangevraagde uitkering van de gastlidstaat buiten beschouwing (Dano).
Als wordt vastgesteld dat het verstrekken van een uitkering een onredelijke belasting vormt voor het socialebijstandsstelsel is geen sprake meer van een verblijfsrecht. Dit brengt met zich mee dat dan ook geen aanspraak bestaat op de uitkering. Het enkel aanvragen van een sociale uitkering betekent echter niet automatisch dat sprake is van een onredelijke belasting. Dit moet worden vastgesteld aan de hand van vragen als: zijn de financiële problemen van de betrokkene al dan niet tijdelijk, hoe lang verblijft de betrokkene al in de gastlidstaat en hoe hoog zou de uitkering zijn, hoeveel economisch niet-actieve EU-burgers uit andere lidstaten maken aanspraak op een dergelijke uitkering (Brey)?
Heeft een migrerende EU-burger korter dan 1 jaar in de gastlidstaat gewerkt, dan kan hij nog gedurende zes maanden zijn status van werknemer of zelfstandige behouden en daarmee zijn verblijfsrecht. Uit richtlijn 2004/38/EG volgt dat na die periode van 6 maanden geen sprake meer is van verblijfsrecht en bijgevolg van aanspraak op een uitkering. Een individueel onderzoek naar de eventuele onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van de gastlidstaat bij een aanvraag na die periode is dan ook niet nodig (Alimanovic).
De arresten hebben geen gevolgen voor de Nederlandse wetgeving. De arresten geven wel nuttige aanwijzingen voor de uitvoeringspraktijk die in een periodiek overleg tussen SZW en V&J/IND nader zullen worden besproken.

Voorstel voor behandeling
De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche en de arresten ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.