Op deze pagina:
De Schengengrenscode bevat diverse mogelijkheden om het binnengrenstoezicht in de EU opnieuw in te voeren in het geval van een crisissituatie, of aan de buitengrenzen beperkingen op te leggen op het reizen naar de EU. De Schengengrenscode is volgens de gewone wetgevingsprocedure aangenomen.
In dit ECER-dossier wordt eerst ingegaan op de beperkingen die aan de buitengrenzen van de EU kunnen worden opgelegd vanwege bedreigingen van de volksgezondheid, en in een situatie van instrumentalisering van migranten. Vervolgens wordt aandacht besteed aan drie procedures voor de herinvoering van het binnengrenstoezicht in de EU vanwege een ernstige bedreiging van de openbare orde en/of de binnenlandse veiligheid. Ten slotte wordt ingegaan op de herinvoering van het binnengrenstoezicht vanwege ernstige gebreken met betrekking tot het EU-buitengrenstoezicht.
Naar boven
De Schengengrenscode voorziet in een grondslag voor de uniforme toepassing aan de buitengrenzen van beperkingen op (niet-essentiële) reizen naar de EU in geval van een grootschalige noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid. Die noodsituatie wordt door de Commissie op EU-niveau erkend. Er is sprake van een grootschalige noodsituatie wanneer een ernstige grensoverschrijdende bedreiging van de gezondheid grootschalige gevolgen kan hebben voor het uitoefenen van het recht op vrij verkeer.
In het geval van een grootschalige noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid stelt de Raad, op voorstel van de Commissie, een uitvoeringsverordening vast. De uitvoeringsverordening voorziet in tijdelijke reisbeperkingen, waaronder tijdelijke inreisbeperkingen en tijdelijke gezondheidsgerelateerde minimumbeperkingen, en in de voorwaarden voor de opheffing ervan.
EU-burgers en onderdanen van derde landen die rechten van vrij verkeer in de EU genieten, moeten altijd de EU in kunnen reizen. Het moet ingezetenen van de EU ook altijd worden toegestaan naar de EU terug te keren, en met name naar de lidstaat waar zij legaal verblijven. De uitvoeringsverordening moet wel gezondheidsgerelateerde minimumbeperkingen bevatten waaraan die personen kunnen worden onderworpen.
Bepaalde categorieën van personen (bijvoorbeeld seizoenarbeiders en personeel van bepaalde overheidsinstanties), die essentiële reizen maken moeten worden vrijgesteld van de inreisbeperkingen wanneer zij zijn opgenomen in de uitvoeringsverordening. De uitvoeringsverordening moet ook de voorwaarden bevatten waaronder het mogelijk moet zijn om – bij wijze van uitzondering – reisbeperkingen op te leggen aan die personen.
In de uitvoeringsverordening moeten geografische gebieden of niet-EU-landen worden aangemerkt van waaruit reizen aan bijzondere maatregelen moet kunnen worden onderworpen en moet een procedure worden vastgesteld voor de periodieke evaluatie van de situatie en de reisbeperkingen. De uitvoeringsverordening kan ook voorzien in een mechanisme om aanvullende maatregelen te kunnen nemen wanneer de epidemiologische situatie in één of meer geografische gebieden drastisch verslechtert.
Daarnaast kan de uitvoeringsverordening voorwaarden bevatten waaronder reizen mogelijk kan worden toegestaan, zoals testen, quarantaine, zelfisolatie of andere passende maatregelen, waaronder een verplichting om een traceringsformulier voor passagiers in te vullen of een ander instrument voor het traceren van contacten te gebruiken (bijvoorbeeld digitaal certificaat).
De ‘instrumentalisering van migranten’ ziet op de situatie waarin een niet-EU-land of een vijandige statelijke actor het verkeer van onderdanen van derde landen of staatlozen naar de buitengrenzen of naar een lidstaat aanmoedigt of vergemakkelijkt. Dergelijke acties moeten tot doel hebben om de EU of een lidstaat te destabiliseren, en moeten de essentiële functies van een lidstaat, waaronder de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid, in gevaar kunnen brengen. De Schengengrenscode voorziet in regels voor dergelijke situaties.
In een situatie van instrumentalisering kan de betrokken lidstaat, indien nodig, het grensverkeer tot een minimum beperken door enkele grensdoorlaatposten te sluiten of de openingstijden van die doorlaatposten beperken. De lidstaat moet daarbij wel de daadwerkelijke en feitelijke toegang tot internationale beschermingsprocedures blijven waarborgen. Bij het nemen van dergelijke besluiten moet in alle gevallen in aanmerking worden genomen of de Europese Raad heeft verklaard dat de EU of één of meer van haar lidstaten wordt of worden geconfronteerd met een situatie van instrumentalisering van migranten.
De Schengengrenscode voorziet in een algemeen kader voor de tijdelijke herinvoering of verlenging van het grenstoezicht aan de binnengrenzen indien sprake is van een ernstige bedreiging van de openbare orde en/of de binnenlandse veiligheid. Het gaat om activiteiten die verband houden met terrorisme of de georganiseerde criminaliteit, grootschalige noodsituaties op het gebied van de volksgezondheid, een situatie die zich kenmerkt door grootschalige niet-toegestane verplaatsingen van onderdanen van derde landen tussen de lidstaten, en grootschalige of belangrijke internationale gebeurtenissen (bijvoorbeeld op het gebied van sport, handel of politiek).
De Schengengrenscode voorziet in drie procedures die kunnen worden toegepast indien sprake is van een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid. Op die procedures wordt in de volgende paragrafen ingegaan.
De Schengengrenscode bepaalt dat een lidstaat onmiddellijk grenstoezicht aan de binnengrenzen kan invoeren wanneer een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in een lidstaat niet voorzienbaar is en onmiddellijk optreden is vereist. Het grenstoezicht wordt ingevoerd voor een beperkte duur van ten hoogste een maand, en kan – bij het voortduren van de ernstige bedreiging – met ten hoogste drie maanden worden verlengd.
De Schengengrenscode bepaalt dat een lidstaat het grenstoezicht aan de binnengrenzen kan herinvoeren wanneer een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in een lidstaat voorzienbaar is. De lidstaat moet de Commissie en de andere lidstaten uiterlijk vier weken voor de beoogde herinvoering in kennis stellen daarvan, of zo snel mogelijk wanneer de omstandigheden die de aanleiding vormen voor herinvoering minder dan vier weken voor de geplande herinvoering bekend worden.
Het grenstoezicht kan voor de duur van ten hoogste zes maanden opnieuw worden ingevoerd en kan – wanneer de ernstige bedreiging langer voortduurt – telkens met ten hoogste zes maanden worden verlengd tot een maximum van twee jaar. In het geval van een belangrijke uitzonderlijke situatie kan het grenstoezicht nog twee keer met zes maanden worden verlengd. In het geval van de tweede verlenging stelt de Commissie een aanbeveling vast over de verenigbaarheid van die verlenging met de EU-Verdragen. In de aanbeveling wordt ook vastgesteld welke compenserende maatregelen moeten worden uitgevoerd.
In de paragraaf 'Bedreigingen van de volksgezondheid' hierboven is uiteengezet welke maatregelen aan de buitengrenzen kunnen worden genomen wanneer sprake is van een grootschalige noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid. In de situatie dat die maatregelen en de normale controles aan de binnengrenzen (onder andere uitoefening politie- en overheidsbevoegdheden) niet toereikend zijn, kan de Raad in een dergelijke noodsituatie, op voorstel van de Commissie, een uitvoeringsbesluit vaststellen waarin de herinvoering van de binnengrenscontroles wordt toegestaan.
Het uitvoeringsbesluit kan alleen worden vastgesteld wanneer de grootschalige noodsituatie verscheidende lidstaten treft en de algemene werking van de ruimte zonder binnengrenzen in gevaar wordt gebracht. Het uitvoeringsbesluit geldt voor een termijn van ten hoogste zes maanden die op voorstel van de Commissie telkens met ten hoogste nog eens zes maanden kan worden verlengd. De Commissie evalueert de situatie. Indien de maatregelen niet langer gerechtvaardigd zijn, stelt de Commissie zo spoedig mogelijk voor om het grenstoezicht aan de binnengrenzen op te heffen.
In uitzonderlijke omstandigheden, waarbij als gevolg van aanhoudende ernstige gebreken met betrekking tot het buitengrenstoezicht de algemene werking van de ruimte zonder binnengrenstoezicht in gevaar komt, en voor zover die omstandigheden een ernstige bedreiging vormen voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid binnen de ruimte zonder binnengrenstoezicht of binnen delen daarvan, kan het grenstoezicht aan de binnengrenzen opnieuw worden ingevoerd.
De Raad kan op voorstel van de Commissie een aanbeveling vaststellen waarin één of meerdere lidstaten wordt aanbevolen om het grenstoezicht aan alle of bepaalde delen van hun binnengrenzen opnieuw in te voeren. De Raad stelt de aanbeveling met gekwalificeerde meerderheid van stemmen vast.
Het grenstoezicht kan voor een periode van ten hoogste zes maanden worden ingevoerd. Die periode mag, indien de uitzonderlijke omstandigheden aanhouden, ten hoogste driemaal met een bijkomende periode van ten hoogste zes maanden worden verlengd. Het besluit tot herinvoering en de verlenging moeten voldoen aan bepaalde criteria.
