Besluitvormings-procedures

Banner - Besluitvormingsprocedures

© Raad van de Europese Unie

Besluitvormingsprocedures

Inleiding

Het EU-Werkingsverdrag maakt een onderscheid tussen wetgevingsprocedures en andere procedures. Alleen de door het EU-Werkingsverdrag genoemde 'wetgevingsprocedures' leiden tot de vaststelling van een wetgevingshandeling. Bij 'wetgevingsprocedures' wordt een onderscheid gemaakt tussen gewone wetgevingsprocedures en bijzondere wetgevingsprocedures (artikel 289 EU-Werkingsverdrag). 

De EU-Verdragen kennen daarnaast een grote variëteit aan andere procedures. Die leiden niet tot de vaststelling van een 'wetgevingshandeling' (zie bijvoorbeeld artikel 31, lid 1, tweede volzin, EU-Verdrag). Het gaat dan om procedures waarin de instellingen bijzondere besluiten kunnen vaststellen, bijvoorbeeld op het gebied van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) of de reglementen van orde van de Raad en van de Europese Raad.

Ook kan de EU-wetgever (Raad en Parlement) de besluitvorming over bepaalde niet-essentiële onderdelen van wetgeving delegeren aan de Europese Commissie of bepalen dat de Europese Commissie uitvoeringsbevoegdheden krijgt. In het laatste geval kan de Commissie ondersteund worden door een comité, dat diverse bevoegdheden kan hebben (zie ook de ECER-pagina over delegatie en uitvoering). 

De gewone wetgevingsprocedure

De gewone wetgevingsprocedure is identiek aan de oude medebeslissingsprocedure, ook wel codecisieprocedure genoemd. In deze procedure heeft de Europese Commissie als enige instelling het 'recht van initiatief' (artikel 289, lid 1, EU-Werkingsverdrag). Dat betekent dat alleen de Commissie voorstellen kan doen voor nieuwe regelgeving of voor aanpassing van bestaande wetgeving. Het EU-Werkingsverdrag kent ook uitzonderingen, bijvoorbeeld in artikel 76 EU-Werkingsverdrag. De Raad heeft samen met het Europees Parlement de wetgevende bevoegdheid in de gewone wetgevingsprocedure, zonder dat de ene instelling de andere kan 'overrulen'. De gewone wetgevingsprocedure staat gedetailleerd beschreven in artikel 294 EU-Werkingsverdrag

Verloop van de gewone wetgevingsprocedure

Commissievoorstel

De Commissie bereidt een voorstel voor en overlegt in deze informele voorfase onder meer met experts en belanghebbenden. Dat kunnen bijvoorbeeld de lidstaten zijn, maar ook belangengroepen en vertegenwoordigers van sectoren. Vervolgens dient de Commissie haar voorstel voor regelgeving (formeel) in, zowel bij de Raad als bij het Europees Parlement.
Het proces verloopt in de eerste fase in twee ronden ("eerste lezing", "tweede lezing"). In de praktijk blijft het proces vaak beperkt tot de eerste lezing omdat dan in onderhandelingen al overeenstemming wordt bereikt.

Eerste lezing

Het Europees Parlement stelt een standpunt in eerste lezing vast. Als de Raad dat standpunt goedkeurt, wordt de handeling vastgesteld in de formulering die overeenkomt met het standpunt van het Europees Parlement. Indien de Raad het standpunt van het Europees Parlement niet goedkeurt, stelt de Raad zijn eigen standpunt in eerste lezing vast en deelt hij dit mede aan het Europees Parlement.

Als de Raad al een standpunt weet te bereiken voordat het Europees Parlement de eerste lezing heeft afgerond, heet het standpunt van de Raad "algemene oriëntatie' ('general approach'). Op basis van deze algemene oriëntatie kan het Voorzitterschap informele onderhandelingen met de bevoegde commissies uit het Europees Parlement en de Commissie beginnen om tot overeenstemming te komen (zgn. trilogen). Als dat lukt, wordt het standpunt van het Europees Parlement door de Raad goedgekeurd en wordt de handeling geacht te zijn vastgesteld in de versie die het Europees Parlement heeft vastgesteld.

Tweede lezing

Het Europees Parlement reageert binnen drie maanden op het standpunt van de Raad in eerste lezing. Bij goedkeuring door het Europees Parlement, of wanneer het Europees Parlement zich niet uitspreekt, wordt de regelgeving geacht vastgesteld te zijn overeenkomstig het standpunt van de Raad. Geeft het Europees Parlement aan het standpunt van de Raad te verwerpen, dan wordt het voorstel geacht niet te zijn aangenomen. Als het Europees Parlement amendementen voorstelt naar aanleiding van het standpunt van de Raad, dan wordt de geamendeerde tekst toegezonden aan de Raad en aan de Commissie, die advies uitbrengt over deze amendementen. Tijdens deze tweede lezing kan de Raad de amendementen met gekwalificeerde meerderheid goedkeuren en het aldus gewijzigde voorstel voor regelgeving vaststellen. Echter, de Raad moet met eenparigheid van stemmen beslissen indien de Commissie negatief over een EP-amendement adviseert en niet bereid is haar oorspronkelijke voorstel op dat onderdeel aan te passen.

Het voorstel wordt verworpen als de Raad en het Europees Parlement er niet in slagen overeenstemming te bereiken. Het Europees Parlement wordt dus erkend als een volwaardige wetgevende instantie, wat wil zeggen dat de Raad naar een compromis moet streven, als hij wil dat een voorstel wordt aangenomen.

Bemiddelingscomité en derde lezing

Slaagt de Raad er niet in om binnen drie maanden de amendementen van het Europees Parlement in tweede lezing goed te keuren, dan kan een bemiddelingscomité worden ingesteld ("conciliatie"). In dit comité, dat is samengesteld uit leden van de Raad of hun vertegenwoordigers en een gelijk aantal vertegenwoordigers van het Europees Parlement, alsmede van de Commissie, wordt getracht om overeenstemming te bereiken over een ontwerptekst die voor zowel de Raad als het Europees Parlement aanvaardbaar is.

Tijdens de eerste en de tweede lezing en vóór de vergadering van het Bemiddelingscomité worden tussen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie technische tripartiete vergaderingen ("triloog") gehouden om de meningsverschillen tussen de instellingen glad te strijken en gemakkelijker tot overeenstemming te kunnen komen, en zodoende de vergadering van het Bemiddelingscomité te voorkomen. Door dit triloogmechanisme, waarin in de Verdragen niet is voorzien, kan het aantal dossiers die een convocatie van het Bemiddelingscomité vereisen, evenals de duur van de wetgevingsprocedure, aanmerkelijk worden beperkt.

Het Europees Parlement beslist met volstrekte meerderheid, de Raad met gekwalificeerde meerderheid. Een eventuele ontwerptekst dient vervolgens binnen zes weken door de Raad en het Europees Parlement te worden goedgekeurd (de "derde lezing"). Wanneer één van deze twee instellingen het voorgestelde ontwerp niet goedkeurt, wordt het geacht niet te zijn aangenomen.

Meer informatie

Bijzondere wetgevingsprocedures

Een bijzondere wetgevingsprocedure houdt in dat de Raad besluit na raadpleging of goedkeuring van het Europees Parlement, dan wel dat het Europees Parlement besluit na goedkeuring door de Raad. In plaats van de Commissie kan in sommige gevallen ook een andere instelling, zoals het EU-Hof of de Europese Centrale Bank, een voorstel indienen. 

De bijzondere wetgevingsprocedure waarbij de Raad besluit na raadpleging van het Europees Parlement ziet er als volgt uit: de Raad vraagt, naar aanleiding van een voorstel voor regelgeving door de Commissie, het advies van het Europees Parlement en meestal ook van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's. Hebben zij hun advies uitgebracht, dan kan de Commissie het voorstel naar aanleiding daarvan desgewenst wijzigen. Vervolgens wordt het voorstel bestudeerd door de Raad, die het in ongewijzigde of gewijzigde vorm kan goedkeuren. Het komt ook voor dat de Raad over het voorstel geen overeenstemming bereikt. In het laatste geval blijft het voorstel 'hangende'.

Een bijzondere wetgevingsprocedure waarbij de Raad besluit na goedkeuring van het Europees Parlement is bijvoorbeeld voorgeschreven bij het tot stand komen van non-discriminatieregelgeving (art. 19, lid 2 EU-Werkingsverdrag) en bij de totstandkoming van een meerjarig financieel kader (artikel 312, lid 4 EU-Werkingsverdrag).

Een bijzondere wetgevingsprocedure waarbij het Europees Parlement besluit na goedkeuring van de Raad is de vaststelling van het eigen reglement (artikel 223, lid 2 EU-Werkingsverdrag) of het statuut van de EU-ombudsman (artikel 228, lid 4 EU-Werkingsverdrag).

De begrotingsprocedure

Het goedkeuren van de begroting is onderwerp van een geheel andere procedure dan voor de andere EU-regelgeving gangbaar is (artikel 313 en 314 EU-Werkingsverdrag). De begroting wordt opgesteld volgens een bijzondere wetgevingsprocedure.

Verloop van de begrotingsprocedure 

De Europese Commissie dient een voorstel in met een ontwerpbegroting. De Commissie kan deze ontwerpbegroting wijzigen totdat het bemiddelingscomité bijeen wordt geroepen. De Raad stelt zijn standpunt over de ontwerpbegroting met gekwalificeerde meerderheid van stemmen vast. De Raad kan het voorstel van de Commissie ook met gekwalificeerde meerderheid van stemmen wijzigen (zie artikel 293, lid 1, EU-Werkingsverdrag). 

Dan volgt de eerste lezing in het Europees Parlement. Wanneer het Europees Parlement zijn goedkeuring aan het ontwerp hecht, of binnen 42 dagen geen amendementen of wijzigingsvoorstellen doet, wordt de door de Raad vastgestelde ontwerpbegroting als definitief goedgekeurd beschouwd.

Wat betreft amendementen en wijzigingsvoorstellen: zowel voor de verplichte uitgaven (die voortvloeien uit de EU-Verdragen en de ter uitvoering daarvan vastgestelde besluiten) als voor de onverplichte uitgaven geldt dat het Europees Parlement recht van amendement heeft. Het EP besluit met een meerderheid van zijn leden. Binnen tien dagen moet de Raad besluiten of hij instemt met de amendementen van het EP, anders moet een bemiddelingscomité bijeen worden geroepen. Wanneer het bemiddelingscomité er niet in slaagt een voor Raad en EP aanvaardbaar compromis te bereiken, moet de Commissie een nieuwe ontwerpbegroting indienen. Het is niet de Raad, maar de voorzitter van het Europees Parlement die de begroting definitief vaststelt.

Besluitvorming binnen de Raad in 3 stappen

Een groot aantal werkgroepen en comités helpen bij het voorbereiden van het werk van de ministers die de voorstellen in de verschillende Raadsformaties bespreken. Deze werkgroepen en comités bestaan uit ambtenaren uit alle lidstaten.

Zodra de Raad een Commissievoorstel ontvangt, wordt het voorstel gelijktijdig door de Raad en het Europees Parlement besproken. Die bespreking wordt een 'lezing' genoemd. Er kunnen wel 3 lezingen plaatsvinden voordat de Raad en het Parlement het eens worden over een wetgevingsvoorstel, of het voorstel verwerpen.

De Raad kan in bepaalde gevallen tot een politiek akkoord komen in afwachting van het standpunt van het Parlement in eerste lezing; zo'n akkoord wordt 'algemene oriëntatie' ( general approach) genoemd. Een algemene oriëntatie van de Raad kan de wetgevingsprocedure helpen versnellen en kan er zelfs voor zorgen dat beide instellingen gemakkelijker een akkoord bereiken. Het Parlement krijgt zo namelijk een idee van het standpunt van de Raad voordat het zelf een standpunt in eerste lezing vaststelt. Het definitieve standpunt van de Raad kan echter pas worden vastgesteld nadat het Parlement zijn eigen standpunt in eerste lezing heeft bepaald.

Bij elke lezing passeert het voorstel 3 niveaus in de Raad. Ten eerste het niveau van de werkgroep, waarin het voorstel technisch wordt doorgelicht. In de tweede plaats het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper), waarin technische expertise en politieke overwegingen aan de orde komen. En tenslotte kunnen de ministers hun politieke verantwoordelijkheid laten gelden in de Raadsformatie waar het voorstel wordt besproken.