Op deze pagina:
In EU-wetgeving (verordeningen, richtlijnen of besluiten) kunnen niet alle details worden uitgewerkt. Daarom kan de EU-wetgever beslissen om bevoegdheden toe te kennen aan de Europese Commissie (en bij uitzondering aan de Raad) om die details in nadere regelgeving vast te stellen. Deze nadere regelgeving kan worden opgenomen in uitvoeringshandelingen (artikel 291 EU-Werkingsverdrag) of gedelegeerde handelingen (artikel 290 EU-Werkingsverdrag). Het toekennen van bevoegdheden om lagere regelgeving uit te werken wordt in de beleidspraktijk vaak aangeduid met de overkoepelende term ‘comitologie’.
Naar boven
Bij delegatie gaat het om de vaststelling van regels ter aanvulling of wijziging van niet-essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling (art. 290 EU-Werkingsverdrag). Bij de totstandkoming van gedelegeerde handelingen raadpleegt de Commissie experts. Het Europees Parlement en de Raad beschikken ieder over de bevoegdheid om binnen een bepaalde termijn bezwaar aan te tekenen tegen een gedelegeerde handeling. Daarnaast kunnen zij elk voor zich, of samen, besluiten de bevoegdheidsdelegatie aan de Commissie in te trekken. Lees meer op pagina over delegatie
In principe voeren de lidstaten zelfstandig wetgevingshandelingen uit en is er dus geen noodzaak voor een rol van de Commissie. Zo bepaalt artikel 291 VWEU dat de lidstaten alle maatregelen nemen van intern recht die nodig zijn om EU-wetgeving uit te voeren. Soms is het echter nodig dat eenvormige voorwaarden worden vastgesteld ter uitvoering van EU-wetgeving, omdat anders het risico bestaat op uiteenlopende uitvoering van EU-wetgeving in de lidstaten. In dat geval worden aan de Commissie (en in uitzonderingsgevallen aan de Raad) bevoegdheden toegekend om uitvoeringshandelingen vast te stellen.
In beginsel worden aan de Commissie bevoegdheden toegekend om uitvoeringshandelingen vast te stellen. In gevallen ter uitvoering van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (artikel 291 VWEU in samenhang met artikel 24 en 26 VEU) kan ook aan de Raad een dergelijke bevoegdheid worden toegekend. Daarnaast kan de Raad uitvoeringshandelingen vaststellen in gemotiveerde specifieke gevallen. In dergelijke gevallen dient de Raad aan de hand van de aard en inhoud van het basisbesluit naar behoren motiveren waarom een uitzondering wordt gemaakt op de regel dat in het stelsel van het Verdrag die bevoegdheid normaal door de Commissie dient te worden uitgeoefend. Dit volgt uit rechtspraak van het EU-Hof in de zaken C-16/88 en C-257/01. Voorbeelden van uitvoeringshandelingen vastgesteld door de Raad zijn hier te vinden.
Bij de vaststelling van uitvoeringshandelingen wordt de Commissie bijgestaan door een comité van vertegenwoordigers uit de lidstaten. Kortom: uitvoeringshandelingen zijn nodig als bepalingen uit een richtlijn, verordening of besluit uitvoering behoeven en uniforme uitvoering door alle lidstaten niet kan worden gegarandeerd.
De wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren, is geregeld in de zogenaamde comitologieverordening. Deze verordening werkt het systeem van artikel 291 VWEU uit en kent twee verschillende comitéprocedures: de adviesprocedure (ook wel raadplegingsprocedure genoemd) en de onderzoeksprocedure. De vraag of een uitvoeringshandeling van de Commissie moet worden vastgesteld via de raadplegings- dan wel onderzoeksprocedure, is voorwerp van de onderhandelingen van de onderliggende wetgevingshandeling. Deze keuze hangt mede af van de aard en de gevolgen van de vast te stellen uitvoeringshandelingen.
Artikel 2, lid 2, van de comitologieverordening geeft aan dat de onderzoeksprocedure met name van toepassing zal zijn op:
- uitvoeringshandelingen van algemene strekking - andere uitvoeringshandelingen m.b.t.: - programma’s die aanzienlijke implicaties hebben - gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid - milieu en de bescherming van de gezondheid van mensen, dieren of planten - gemeenschappelijke handelspolitiek - belastingheffing
De onderzoeksprocedure kan ook van toepassing zijn op andere uitvoeringshandelingen. In goed gemotiveerde uitzonderingsgevallen kan de raadplegingsprocedure ook van toepassing zijn op de hierboven genoemde uitvoeringshandelingen.
De procedure verloopt als volgt. De Commissie legt een voorstel voor een uitvoeringshandeling voor aan het comité. Het relevante comité brengt een advies uit aan de Commissie over haar voorstel voor een uitvoeringshandeling. Er wordt gestemd met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (QMV). De essentie van deze procedure is dat de Commissie overruled kan worden door het comité. Indien het onderzoekscomité een negatief advies uitbrengt, dan kan de Commissie de uitvoeringshandeling niet vaststellen. De Commissie kan in dat geval besluiten haar werk opnieuw te doen en een nieuw voorstel aan het onderzoekscomité voorleggen. De Commissie kan echter ook besluiten om haar ontwerp- uitvoeringshandeling voor te leggen aan het comité van beroep (tweede instantie). Wanneer dit eveneens een negatief advies uitbrengt, kan de Commissie de uitvoeringshandeling niet vaststellen.
Voor meer informatie en een schematisch overzicht van de onderzoeksprocedure, zie de ICER handleiding comitologie en delegatie (zie Gerelateerde Documenten).
De raadplegingsprocedure is in de regel van toepassing op de gevallen die niet genoemd zijn in artikel 2, lid 2, van de comitologieverordening.
Voor de raadplegingsprocedure ligt de situatie anders: de Commissie mag gevolg geven aan het advies van het comité, maar is dit niet verplicht. Als het comité negatief adviseert (er wordt zo nodig gestemd met een gewone meerderheid van stemmen), kan de Commissie dit advies naast zich neerleggen en de uitvoeringshandeling toch vaststellen. Er is dus ook geen beroepsprocedure voorzien, omdat dat niet nodig is.
Voor meer informatie en een schematisch overzicht van de raadplegingsprocedure, zie de ICER handleiding comitologie en delegatie (zie Gerelateerde Documenten).
Een belangrijke voorwaarde voor de vaststelling van nadere regelgeving via uitvoering of delegatie is dat het niet mag gaan om de essentiële onderdelen van een richtlijn, verordening of besluit. Essentiële onderdelen horen thuis in het basisinstrument (de verordening, richtlijn of besluit) waarop een gedelegeerde handeling of uitvoeringshandeling is gebaseerd).
Wat “essentieel” is, is Europeesrechtelijk (nog) niet exact ingevuld en wordt in hoge mate bepaald door de Uniewetgever. De beoordeling welke onderdelen “essentieel” zijn, is wel vatbaar voor juridische toetsing door het EU-Hof.
Het EU-Hof heeft o.a. bepaald dat een onderdeel essentieel is wanneer daarin een politieke afweging gemaakt moet worden. Ook is een bepaling essentieel indien daarmee een belangrijke inmenging in grondrechten mogelijk wordt gemaakt (arrest EP/Commissie, C-355/10; ECER bericht).
De toekenning van een bevoegdheid aan de Commissie om gedelegeerde handelingen of uitvoeringshandelingen vast te stellen, gebeurt vaak om flexibiliteit en/of effectiviteit van regelgeving te waarborgen. Wanneer bijvoorbeeld een technische bijlage bij een verordening of een richtlijn moet worden gewijzigd, is het vaak niet opportuun om dit te doen via een officiële wetgevingsprocedure die immers tijdrovend is. De Uniewetgever kan dan besluiten om de Commissie hiervoor een gedelegeerde bevoegdheid toe te kennen.
Het is echter aan de Uniewetgever (Raad en Europees Parlement) om te bepalen of er bevoegdheden aan de Commissie worden toegekend om nadere regelgeving vast te stellen. De toekenning van een bevoegdheid aan de Commissie om gedelegeerde handelingen en/of uitvoeringshandelingen vast te stellen is dus geen verplichting, zelfs niet wanneer de Commissie dat in haar voorstel heeft opgenomen.
Indien de Uniewetgever besluit dat het wenselijk is om een bevoegdheid tot het vaststellen van nadere regels toe te kennen aan de Commissie, dan ligt het in een aantal situaties juridisch vast of gekozen moet worden voor delegatie, dan wel voor uitvoering. In veel gevallen heeft de Uniewetgever echter beleidsruimte bij het maken van de keuze tussen delegatie en uitvoering. Hierover hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie nadere afspraken gemaakt in de vorm van 'Niet-bindende criteria voor de toepassing van de artikelen 290 en 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie' van 18 juni 2019.
De ICER heeft in 2013 de handleiding comitologie en delegatie vastgesteld. De daarop gebaseerde “ NL richtsnoeren keuze ‘comitologie’ (delegatie/uitvoering) (zie Gerelateerde Documenten)” zijn bedoeld als hulpmiddel bij het maken van keuzes op het terrein van delegatie en uitvoering in EU-onderhandelingstrajecten.
De term comitologie wordt niet gebruikt in de Verdragen, maar is wel gemeengoed in de Brusselse onderhandelingspraktijk. Het toekennen van bevoegdheden om nadere regelgeving vast te stellen via uitvoeringshandelingen (art. 291 VWEU) of gedelegeerde handelingen (art. 290 VWEU) wordt in het Brusselse jargon en in de beleidspraktijk vaak aangeduid met de overkoepelende term ‘comitologie’.
Juridisch gezien komt de term comitologie het meest overeen met “uitvoering”. In juridische zin wordt onder comitologie verstaan: het geheel aan procedureregels, het mechanisme (of proces) op grond waarvan uitvoeringshandelingen worden vastgesteld. Dit verloopt via comités, vandaar de term.
06-11-2025
Het verslag geeft een overzicht van de ontwikkelingen in 2024 in het 'comitologiesysteem', dat verwijst naar de comités waaraan de Commissie advies vraagt over ontwerpuitvoeringshandelingen. Het verslag bevat een ...
20-03-2008
De invoering van een nieuwe toezichtprocedure voor besluiten van de Commissie is in een eerste groep richtlijnen doorgevoerd. Het betreft de zgn. regelgevingsprocedure met toetsing door Raad en Europees Parlement. De ...
02-07-2006
