Bescherming van de openbare orde

Bescherming van de openbare orde

Op deze pagina:

Inleiding

Artikel 4, lid 2, tweede alinea van het EU-Verdrag bepaalt dat de EU de essentiële staatsfuncties van een lidstaat, waaronder de handhaving van de openbare orde, dient te eerbiedigen. De handhaving van de openbare orde blijft dus grotendeels een taak van de nationale overheden. Dit uitgangspunt komt tot uitdrukking in de Verdragsuitzonderingen op de vrijverkeersrechten, waar telkens expliciet wordt benadrukt dat redenen van openbare orde een maatregel die het vrij verkeer belemmert, kunnen rechtvaardigen.

Naar boven

Verdragsbepalingen vrij verkeer

Goederen

De artikelen 34 en 35 EU-Werkingsverdrag bepalen dat alle kwantitatieve invoer- en uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden zijn. Deze bepalingen vormen echter geen beletsel voor verboden of beperkingen van de invoer, uitvoer of doorvoer die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde (artikel 36 EU-Werkingsverdrag).

Naar boven

Personen (en diensten)

Artikel 45, lid 2, EU-Werkingsverdrag verbiedt elke vorm van discriminatie op grond van de nationaliteit tussen werknemers uit de EU. Werknemers moeten zich dus vrij kunnen verplaatsen binnen de EU. Aan het recht om zich als werknemer vrij te kunnen verplaatsen mogen echter beperkingen worden gesteld uit hoofde van de openbare orde (artikel 45, lid 3, EU-Werkingsverdrag). 

Artikel 49, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag verbiedt beperkingen van de vrijheid van vestiging als zelfstandige voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat. Daarnaast verbiedt artikel 56, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de EU ten aanzien van EU-onderdanen die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die waarin degene is gevestigd voor wie de dienst wordt verricht. Beperkingen op de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten zijn echter wel toegestaan wanneer deze beperkingen gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde (artikel 52, lid 1 en artikel 62 EU-Werkingsverdrag). 

Naar boven

Kapitaal

Artikel 63, lid 1, EU-Werkingsverdrag verbiedt beperkingen van het kapitaalverkeer tussen de lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen. Dit verbod doet echter niets af aan het recht van de lidstaten om maatregelen vast te stellen die uit hoofde van de handhaving van de openbare orde gerechtvaardigd zijn (artikel 65, lid 1, onder b, EU-Werkingsverdrag). 

Naar boven

Rechtspraak over de uitzonderingsgrond voor 'openbare orde'

Goederen

Regelingen van lidstaten die tot doel hebben om het alcoholmisbruik tegen te gaan vallen onder de uitzonderingsgronden voor volksgezondheid en de openbare orde (C-434/04). Een voorbeeld hiervan is een regeling op grond waarvan een in een andere lidstaat gevestigde verkoper een vergunning voor detailhandel dient te hebben. De verkoper heeft deze vergunning nodig voor het invoeren van alcoholhoudende dranken en het verkopen daarvan aan in de eerste lidstaat wonende consumenten wanneer die verkoper zorgt voor het vervoer van die dranken of daarvoor een derde inschakelt (C-198/14). 

Naar boven

Diensten

Een lidstaat mag het in de handel brengen van lasergames, die het doden van mensen simuleren, op zijn grondgebied uit hoofde van de openbare orde beperken. Deze beperking kan worden gerechtvaardigd, omdat deze lasergames in strijd zijn met een voor Duitsland fundamenteel principe. Dit fundamentele principe is de bescherming van de menselijke waardigheid (C-36/02). Dat een lidstaat een ander stelsel van bescherming heeft gekozen dan een andere lidstaat sluit niet uit dat met succes een beroep op de openbare orde kan worden gedaan. 

Naar boven

Richtlijn 2004/38: de handhaving van de openbare orde en het vrije personenverkeer

Een groot gedeelte van de relevante rechtspraak van het EU-Hof over de beperkingen van het inreis- en verblijfsrecht die de lidstaten uit hoofde van de openbare orde kunnen opleggen is gecodificeerd in de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38. Vooropgesteld moet worden dat de lidstaten het vrij verkeer van EU-burgers (niet-actieven, werknemers, vestigers en dienstverrichters) en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, kunnen beperken om redenen van openbare orde. 

Beperkingen om redenen van openbare orde mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd (artikel 27, lid 1, richtlijn 2004/38). De nationale maatregelen die om redenen van openbare orde worden genomen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Daarnaast dient een maatregel uitsluitend gebaseerd te zijn op het gedrag van de betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen (artikel 27, lid 2, richtlijn 2004/38).

Het gedrag van de betrokkene moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen (C-304/14; C-30/77). Motiveringen die los staan van het individuele gedrag van de betrokkene of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd (artikel 27, lid 3, richtlijn 2004/38). 

Naar boven

1) Strikte uitlegging

De bijzondere omstandigheden die het gebruik van de uitzonderingsgrond voor openbare orde rechtvaardigen kunnen van land tot land verschillen. Om die reden moeten de nationale autoriteiten noodzakelijkerwijs over een zekere beoordelingsruimte beschikken (C-115 en 116/81; C-41/74). Het gebruik van de openbare orde als rechtvaardiging voor een beperking op het vrij verkeer wordt door het EU-Hof strikt geïnterpreteerd.

De reikwijdte van het begrip 'openbare orde' kan niet eenzijdig door een lidstaat worden bepaald zonder dat het EU-Hof hierop toezicht kan uitoefenen (C-193/16; C-41/74). Bovendien oordeelde het EU-Hof dat algemene beweringen over het belang van de openbare orde niet volstaan, maar dat de lidstaten 'nauwkeurig bewijs' moeten leveren (C-161/07). 

Naar boven

2) Geen economische doeleinden

Lidstaten kunnen beperkingen op het vrij verkeer niet op grond van de openbare orde rechtvaardigen wanneer de maatregelen alleen maar economische doeleinden nastreven. Het nastreven van economische doeleinden is immers niet het doel van de uitzonderingsgrond voor openbare orde, aangezien deze uitzonderingsgrond de lidstaten beoogt te beschermen tegen individuele personen. 

Naar boven

3) Persoonlijk gedrag

Artikel 27, lid 2, eerste alinea, richtlijn 2004/38 is het uitgangspunt voor de uitleg van de uitzonderingsgrond 'openbare orde'. Volgens deze bepaling moeten maatregelen die op grond van de openbare orde worden genomen uitsluitend gebaseerd zijn op het persoonlijke gedrag van de betrokkene. Beperkingen om redenen die een algemeen en preventief karakter hebben zijn niet toegestaan (C-193/16; C-67/74). 

In de zaak C-438/14 oordeelde het EU-Hof dat een naamsverandering ook onder persoonlijk gedrag kan vallen. Hoewel een dergelijke handeling in beginsel een administratief besluit inhoudt, vereist een dergelijke handeling wel een beslissing van de persoon wiens naam wordt veranderd. Een eventuele niet-erkenning van een naam kan haar rechtvaardiging vinden in redenen van openbare orde omdat zij passend en noodzakelijk is om de eerbiediging van het beginsel van gelijkheid van alle burgers van een lidstaat voor de wet te waarborgen. 

Naar boven

4) Evenredigheidsbeginsel

Wanneer de nationale autoriteiten hebben vastgesteld dat het persoonlijke gedrag van de betrokkene een bedreiging vormt die voldoende ernstig is om een beperkende maatregel te rechtvaardigen, moeten zij met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel beslissen of de betrokkene de toegang tot het land kan worden ontzegd of het land kan worden uitgezet om redenen van openbare orde (gevoegde zaken C-331/16 en C-366/16). 

Tegen deze achtergrond moeten de nationale autoriteiten de kenmerken van de dreiging analyseren en de persoonlijke gezinssituatie van de betrokkene onderzoeken. Daarbij kan rekening worden gehouden met de omvang van het maatschappelijke gevaar dat voortvloeit uit de aanwezigheid van de betrokkene op het grondgebied van de lidstaat. Daarnaast speelt de tijd die is verstreken sinds de feiten zijn gepleegd en het gedrag van de betrokkene een rol. Tenslotte kan ook rekening worden gehouden met de factoren die zijn opgenomen in een indicatieve lijst in artikel 28, lid 1, richtlijn 2004/38 (gevoegde zaken C-331/16 en C-366/16). 

Naar boven

5) Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden

Het persoonlijk gedrag van de betrokkene hoeft niet per se strafwaardig te zijn. Voldoende is dat het gedrag als 'maatschappelijk schadelijk' wordt beschouwd en dat de staat administratieve maatregelen heeft genomen om deze specifieke activiteiten tegen te gaan (C-41/74; soortgelijke conclusie van het EVA-Hof in E-15/12). 

Naar boven

6) Actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging

Het begrip persoonlijk gedrag werd in de zaak C-30/77 verder beperkt. In deze zaak werd iemand twee keer veroordeeld voor verboden drugsbezit. Het EU-Hof moest beoordelen of deze feiten de uitzetting van deze persoon kon rechtvaardigen om redenen van openbare orde. Volgens het EU-Hof kan een beroep op de bescherming van de openbare orde alleen worden gedaan als sprake is van een 'actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging die één van de fundamentele belangen van de samenleving aantast' (later gecodificeerd in artikel 27, lid 2, richtlijn 2004/38).

Iemand die op het moment dat hij van het grondgebied wordt verwijderd al zes jaar gedetineerd is en nog een lange straf moet uitzitten, vormt geen actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging (C-193/16).

Naar boven

7) Fundamentele belangen van de samenleving

De vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie die in artikel 83, lid 1, EU-Werkingsverdrag worden genoemd vormen een buitengewoon ernstige inbreuk op een fundamenteel belang van de samenleving. Het gaat onder meer om seksuele uitbuiting van kinderen (C-193/16). Het risico van herhaling van een dergelijke inbreuk kan een rechtstreekse dreiging vormen voor de gemoedsrust en de fysieke veiligheid van de bevolking. 

Naar boven

8) Verwijdering

Voordat het gastland een besluit tot verwijdering van het grdondgebied om redenen van openbare orde neemt, moet hij een aantal factoren in overweging nemen. Het gaat om de duur van het verblijf van betrokkene op het grondgebied van het gastland, de leeftijd, de gezondheidstoestand, de gezins- en economische situatie en de sociale en culturele integratie van de betrokkene. Ook moet worden gekeken in welke mate de betrokkene bindingen heeft met zijn land van oorsprong (artikel 28, lid 1, richtlijn 2004/38).

Een gastland kan, behalve om ernstige redenen van openbare orde, geen besluit tot verwijdering van het grondgebied nemen tegen EU-burgers en hun familieleden die een duurzaam verblijfsrecht op het grondgebied hebben verworven. De nationaliteit van de familieleden van de EU-burgers is niet relevant (artikel 28, lid 2, richtlijn 2004/38). 

Behalve om dwingende redenen van openbare veiligheid, zoals door de lidstaten gedefinieerd, kan ten aanzien van EU-burgers geen besluit tot verwijdering worden genomen indien zij de laatste tien jaar in het gastland hebben verbleven. Ook kan geen verwijderingsbesluit worden genomen wanneer de betrokkene minderjarig is. Verwijdering van een minderjarige is echter toch mogelijk wanneer de verwijdering in het belang is van de minderjarige, zoals bepaald in het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind (1989) (artikel 28, lid 3, richtlijn 2004/38). Het belang van de minderjarige in een dergelijk geval is om zijn of haar banden met de familie in stand te houden. 

Naar boven

9) Onderdanen van derde landen

Richtlijn 2004/38 is alleen van toepassing op EU-burgers die zich begeven naar of verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten. Deze EU-burgers hebben de nationaliteit van een lidstaat. Daarnaast is de richtlijn van toepassing op familieleden die EU-burgers begeleiden of zich bij hun voegen (artikel 3, lid 1, richtlijn 2004/38). De nationaliteit van de familieleden is irrelevant. Het kan dus ook om onderdanen van derde landen (niet-lidstaten) gaan. 

Huwelijken die waar ook ter wereld op geldige wijze zijn gesloten moeten in beginsel worden erkend met het oog op de toepassing van richtlijn 2004/38. Gedwongen huwelijken worden in tegenstelling tot gearrangeerde huwelijken niet beschermd door de richtlijn. Verder vallen partners met wie een EU-burger een deugdelijk bewezen feitelijke duurzame relatie heeft onder het toepassingsgebied van de richtlijn (artikel 3, lid 2, onder b, richtlijn 2004/38). 

Adoptiekinderen en minderjarigen met een vaste wettelijke voogd kunnen worden beschouwd als familieleden van de adoptieouders of de voogd. Pleegkinderen en pleegouders die tijdelijk voogd zijn kunnen - afhankelijk van de sterkte van de relatiebanden - aanspraak maken op de uit de richtlijn voortvloeiende rechten. 

Naar boven

Associatierecht met Turkije

In 1963 hebben de EU en Turkije een associatieovereenkomst met elkaar gesloten. Deze associatie heeft onder meer tot doel om het vrij verkeer van werknemers, zelfstandigen en dienstverrichters tussen de EU en Turkije te bevorderen. Op grond van artikel 22, lid 1 van de Associatieovereenkomst kan de Associatieraad de nodige besluiten vaststellen om deze doelstellingen te bereiken. De Associatieraad heeft in Besluit 1/80 nadere uitwerking gegeven aan de rechten van werknemers en hun familieleden.

Op grond van artikel 14, lid 1 van Besluit 1/80 kunnen uit hoofde van de openbare orde beperkingen worden opgelegd aan de rechten die aan werknemers en hun familieleden op grond van Besluit 1/80 worden toegekend. De toets die bij beperkingen van de openbare orde wordt uitgevoerd bij EU-burgers moet ook ten aanzien van Turkse onderdanen worden uitgevoerd (zie hierboven de uitvoerige discussie t.a.v. richtlijn 2004/38) (C-467/02; C-340/97). 

Eerdere strafrechtelijke veroordelingen zijn niet voldoende voor verwijdering op grond van de openbare orde. Verwijdering is alleen mogelijk wanneer bewijs wordt geleverd dat sprake is van een actuele dreiging (C-441/02; C-348/96). Deze actuele dreiging moet door de lidstaat worden beoordeeld op het moment dat het verwijderingsbesluit wordt genomen (gevoegde zaken C-482 en 493/01; C-467/02). Een vroegere associatie met een criminele organisatie kan op zich geen 'persoonlijk gedrag' vormen. Een bestaand lidmaatschap van een criminele organisatie kan wel persoonlijk gedrag vormen wanneer de betrokkene deelneemt aan de activiteiten van de organisatie en zich identificeert met het doel en de strekking van de organisatie. 

Naar boven

Schengengrenscode en Gezinsherenigingsrichtlijn

In artikel 6, lid 1, onder e van de Schengengrenscode is vastgelegd dat een derdelander niet als een bedreiging van de openbare orde mag worden beschouwd wanneer hij toegang wil krijgen tot het Schengengebied. Artikel 6, lid 1 van de Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt dat een verzoek om toegang en verblijf van gezinsleden kan worden afgewezen wanneer deze gezinsleden een bedreiging vormen voor de openbare orde. 

In de zaak C-380/18 (t.a.v. de Schengengrenscode) en de gevoegde zaken C-381 en 382/18 (t.a.v. de Gezinsherenigingsrichtlijn) heeft het EU-Hof verduidelijkt hoe het begrip openbare orde moet worden uitgelegd in de Schengengrenscode en de Gezinsherenigingsrichtlijn. Het EU-Hof oordeelde dat, in tegenstelling tot het begrip 'openbare orde' in richtlijn 2004/38, niet uitdrukkelijk wordt verlangd dat de gedraging van de betrokkene een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. De nationale autoriteiten moeten echter wel rekening houden met het evenredigheidsbeginsel. Hieruit volgt dat een derdelander alleen kan worden uitgezet vanwege de loutere omstandigheid dat hij een strafbaar feit heeft gepleegd wanneer het strafbare feit zeer ernstig van aard is. 

Naar aanleiding van het oordeel van het EU-Hof in de hierboven genoemde zaken oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat de staatssecretaris niet hoeft te onderbouwen dat de vreemdeling nog steeds een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor de samenleving. Wel moet de staatssecretaris rekening houden met het evenredigheidsbeginsel. Daarbij moet de staatssecretaris in zaken over de Gezinsherenigingsrichtlijn ook een individuele beoordeling verrichten. Bij deze individuele beoordeling dient rekening te worden gehouden met de aard en hechtheid van de gezinsband die de vreemdeling met de gezinsleden in Nederland heeft (lees hier de uitspraak van de Afdeling). 

Naar boven