Op deze pagina:
De EU is slechts beperkt bevoegd op het gebied van de openbare veiligheid, waarmee de nationale veiligheid moet worden gelijkgesteld. Artikel 4, lid 2, EU-Verdrag bepaalt dat de EU de essentiële staatsfuncties, waaronder de bescherming van de nationale veiligheid, dient te respecteren. De nationale veiligheid blijft dus uitsluitend de verantwoordelijkheid van iedere lidstaat. Dit uitgangspunt komt tot uitdrukking in de Verdragsuitzonderingen op de vrijverkeersrechten, waar telkens expliciet wordt benadrukt dat redenen van openbare veiligheid een maatregel die het vrij verkeer beperkt, kunnen rechtvaardigen.
De lidstaten moeten hun bevoegdheden tot het nemen van maatregelen ter bescherming van de openbare veiligheid uitoefenen met inachtneming van het EU-recht (C-273/97). Daarnaast is de uitzonderingsgrond 'openbare veiligheid' geen algemene EU-rechtelijke uitzonderingsgrond. Deze uitzonderingsgrond geldt alleen ten aanzien van de vrijverkeersrechten of waar het EU-recht dit verder expliciet bepaalt (C-273/97, C-285/98, C-186/01, C-284/05, C-294/05, C-387/05, C-409/05, C-461/05, C-38/06, C-239/06).
In de zaak C-273/97 oordeelde het EU-Hof dat het aan de lidstaten staat om geschikte maatregelen te nemen om hun binnenlandse en buitenlandse veiligheid te verzekeren, maar dat daaruit niet volgt dat dergelijke maatregelen volledig aan de toepassing van het EU-recht zijn onttrokken. Het EU-Werkingsverdrag bevat enkel in de artikelen 36, 45, 52, 65, 72 en 346 uitdrukkelijke afwijkingen voor situaties waarin de openbare orde op het spel kan staan. Deze artikelen betreffen nauw omschreven uitzonderingsgevallen. Daaruit kan geen aan het EU-Werkingsverdrag inherent algemeen voorbehoud worden afgeleid op grond waarvan elke uit hoofde van de openbare veiligheid genomen maatregel buiten het EU-recht zou vallen.
Naar boven
Goederen
De artikelen 34 en 35 EU-Werkingsverdrag bepalen dat alle kwantitatieve invoer- en uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden zijn. Deze bepalingen vormen echter geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare veiligheid (artikel 36 EU-Werkingsverdrag).
Personen (en diensten)
Artikel 45, lid 2, EU-Werkingsverdrag verbiedt elke vorm van discriminatie op grond van de nationaliteit tussen werknemers uit de EU. Werknemers moeten zich dus vrij kunnen verplaatsen binnen de EU. Aan het recht om zich als werknemer vrij te kunnen verplaatsen mogen echter beperkingen worden gesteld uit hoofde van de openbare veiligheid (artikel 45, lid 3, EU-Werkingsverdrag).
Artikel 49, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag verbiedt beperkingen van de vrijheid van vestiging als zelfstandige voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat. Daarnaast verbiedt artikel 56, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de EU ten aanzien van EU-onderdanen die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die waarin degene is gevestigd voor wie de dienst wordt verricht. Beperkingen op de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten zijn echter wel toegestaan wanneer deze beperkingen gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare veiligheid (artikel 52, lid 1 en artikel 62 EU-Werkingsverdrag).
Kapitaal
Artikel 63, lid 1, EU-Werkingsverdrag verbiedt beperkingen van het kapitaalverkeer tussen de lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen. Dit verbod doet echter niets af aan het recht van de lidstaten om maatregelen vast te stellen die op grond van de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn (artikel 65, lid 1, onder b, EU-Werkingsverdrag).
Het begrip 'openbare veiligheid' wordt niet in de EU-verdragen nader uitgewerkt. Voor situaties die onder dit begrip kunnen vallen dient te worden gekeken naar de rechtspraak van het EU-Hof. Het is vaste rechtspraak van het EU-Hof dat het begrip 'openbare veiligheid' zowel de interne als de externe veiligheid van een lidstaat dekt (C-273/97; C-367/89 en C-145/09).
De openbare veiligheid kan in gevaar worden gebracht door de aantasting van het functioneren van de instellingen en essentiële openbare diensten. Daarnaast kan de openbare veiligheid in gevaar worden gebracht wanneer het overleven van de bevolking, het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen, het risico van een ernstige verstoring van de vreedzame co-existentie of de aantasting van de militaire belangen een rol spelen (C-145/09; C-601/15 PPU).
In het kader van het vrij verkeer van personen is een beperking uit hoofde van de openbare veiligheid slechts gerechtvaardigd wanneer het persoonlijke gedrag van een persoon een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt die de interne veiligheid van de lidstaat in kwestie aantast (C-601/15 PPU).
In de zaak C-367/89 ging het om de onderwerping van strategische goederen aan een vergunningsplicht. Deze vergunningsplicht werd ingevoerd met het oog op controles. Een dergelijke vergunningsplicht kan volgens het EU-Hof gerechtvaardigd worden op grond van de openbare veiligheid. De invoer, uitvoer en doorvoer van voor strategische doeleinden bruikbare goederen kan immers een bedreiging vormen voor de openbare veiligheid van een lidstaat.
In de zaak C-70/94 (uitvoer van dual-use goederen) oordeelde het EU-Hof dat 'openbare veiligheid' in de zin van artikel 36 EU-Werkingsverdrag zowel de interne als externe veiligheid van de lidstaat omvat. Het risico op een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of het vreedzaam samenleven der volkeren kan de externe veiligheid van een lidstaat beïnvloeden. Maatregelen ter bescherming van de externe veiligheid kunnen onder de bescherming van de openbare veiligheid vallen.
In de zaak C-398/98 heeft het EU aanvaard dat het op het nationale grondgebied aanhouden van een bepaalde voorraad aardolieproducten onder de bescherming van de openbare veiligheid kan vallen. De voorraad moet wel tot doel hebben om de continuïteit van de bevoorrading te kunnen garanderen. De Griekse maatregelen in deze zaak waren echter van economische aard (de verplichting om zich bij de staatsopslag met aardolieproducten te bevoorraden en door de tankstations te verbieden zich bij de raffinaderijen of in een andere lidstaat te bevoorraden). Bovendien hadden de maatregelen met minder restrictieve maatregelen kunnen worden bereikt (zie ook C-72/83 en C-648/18 voor soortgelijke zaken).
In de zaak C-145/09 ging het om een Griekse onderdaan die bijzondere ernstige feiten had gepleegd. Het ging om de handel in verdovende middelen. Deze ernstige feiten vormde de aanleiding om een verwijderingsbesluit tegen deze persoon uit te vaardigen. In dit arrest erkent het EU-Hof dat drugscriminaliteit in beginsel onder de categorie 'openbare veiligheid' kan vallen, maar benadrukt wel het belang van een individueel onderzoek. Het individuele onderzoek moet plaatsvinden voorafgaand aan het nemen van een verwijderingsmaatregel.
In de zaak C-193/16 is het steeds opnieuw misbruiken van kinderen als grond van verwijdering van een EU-burger geaccepteerd. Een verwijderingsmaatregel op grond van de openbare veiligheid moet gebaseerd zijn op het persoonlijke gedrag van de betrokkene. In de regel wordt als voorwaarde gesteld dat de betrokken persoon een neiging vertoont om dit gedrag in de toekomst voort te zetten. De omstandigheid dat deze persoon een gevangenisstraf uitzit en pas over enkele jaren uitzicht op invrijheidstelling heeft, kan echter niet worden geacht betrekking te hebben op het persoonlijk gedrag van de betrokkene. Om deze reden is de waarschijnlijkheid van herhaling bepalend bij de vraag of sprake is van een voldoende actuele bedreiging, en niet of hij op het moment waarop het besluit is genomen daadwerkelijk een bedreiging vormt.
In de gevoegde zaken C-331 en 366/16 ging het onder andere om de ongewenstverklaring van K, een Kroatisch onderdaan, op het Nederlandse grondgbebied. K werd ongewenst verklaard omdat hij zou hebben geweten van oorlogsmisdrijven en daar persoonlijk aan hebben deelgenomen. De ongewenstverklaring werd gebaseerd op de grond van bescherming van de openbare veiligheid. Hoewel de toepassing van deze uitzonderingsgrond is beginsel gerechtvaardigd was, moest de beoordeling volgens het EU-Hof alsnog plaatsvinden op basis van het persoonlijke gedrag van K. Dat onderzoek werd met name van belang geacht omdat K niet voor de misdrijven veroordeeld is.
Beoordeling bij mogelijk gevaar voor de openbare veiligheid
Het vrije personenverkeer kan worden beperkt ter bescherming van de openbare veiligheid (artikel 27, lid 1, richtlijn 2004/38). De mogelijkheid voor lidstaten om een beroep te doen op deze beperkingsgrond is echter beperkt. De beperkingsgrond 'bescherming van de openbare veiligheid' mag niet worden aangevoerd door economische doeleinden (artikel 27, lid 1, richtlijn 2004/38). Daarnaast moeten de maatregelen die op grond van de bescherming van de openbare veiligheid worden genomen evenredig zijn en moeten de maatregelen een basis hebben in het gedrag van de betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor maatregelen tegen een persoon (artikel 27, lid 2, richtlijn 2004/38).
Het gedrag van de betrokkenene moet een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de samenleving vormen. Bij het bepalen of iemand een werkelijke en actuele bedreiging voor de samenleving vormt is volgens het EU-Hof niet relevant dat diegene op het moment van het nemen van het verwijderingsbesluit een langdurige gevangenisstraf uitzit en vanwege zijn gevangenschap dus geen directe bedreiging kan zijn voor een fundamenteel belang van het gastland (C-193/16). De vaststelling dat iemand een bedreiging voor de openbare veiligheid vormt vereist slechts dat waarschijnlijk is dat de persoon het bedreigende gedrag in de toekomst voort zal zetten.
Het nemen van algemeen preventieve maatregelen is niet toegestaan. De motivering van een verwijderingsmaatregel moet betrekking hebben op het individuele geval (artikel 27, lid 2, richtlijn 2004/38). De persoon, tegen wie conform artikel 27, lid 1, richtlijn 2004/38 een besluit tot weigering van toegang is genomen, moet de essentie van de redenen van openbare veiligheid die tot het besluit hebben geleid, medegedeeld krijgen. Bij wijze van uitzondering is het mogelijk de informatie aan de betrokkene te beperken (artikel 30, lid 2, richtlijn 2004/38).
Verwijdering van het grondgebied
Wanneer een persoon een gevaar voor de openbare veiligheid vormt, kan deze persoon niet zonder meer van het grondgebied van een lidstaat worden verwijderd. Bij het nemen van een besluit tot verwijdering moeten de volgende factoren in overweging worden genomen:
Bij de beoordeling of een persoon een bedreiging voor de openbare orde vormt kan het gastland, wanneer dit strikt noodzakelijk is, de lidstaat van oorsprong en eventuele andere lidstaten om politiële gegevens vragen. Deze raadpleging mag geen systematisch karakter hebben en moet plaatsvinden bij de afgifte van de verklaring van inschrijving of uiterlijk binnen 3 maanden na de datum van binnenkomst (artikel 27, lid 3, richtlijn 2004/38).
Een besluit tot verwijdering van het grondgebied van een lidstaat van EU-burgers en hun familieleden, die een duurzaam verblijfsrecht in die lidstaat hebben verworven, kan slechts worden genomen om ernstige redenen van openbare veiligheid (artikel 28, lid 2, richtlijn 2004/38). Daarnaast kan, behoudens dwingende redenen van openbare veiligheid zoals door de lidstaten gedefinieerd, geen besluit tot verwijdering worden genomen ten aanzien van EU-burgers wanneer zij de laatste 10 jaar in het gastland hebben verbleven of minderjarig zijn en de verwijdering niet noodzakelijk is in het belang van de minderjarige (artikel 28, lid 3, richtlijn 2004/38).
Bij verwijdering uit een andere lidstaat moet de lidstaat van oorsprong de EU-burger zonder verdere formaliteiten weer toelaten tot zijn grondgebied (artikel 27, lid 4, richtlijn 2004/38).
Artikel 72 EU-Werkingsverdrag
Deze titel (nl: de bepalingen inzake de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht) laat de uitoefening van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid onverlet.
Artikel 73 EU-Werkingsverdrag
Het staat de lidstaten vrij onderling en onder hun verantwoordelijkheid vormen van samenwerking en coördinatie te organiseren zoals zij het passend achten tussen hun bevoegde overheidsdiensten die verantwoordelijk zijn voor het verzekeren van de nationale veiligheid.
Artikel 276 EU-Werkingsverdrag
Bij de uitoefening van zijn taken in verband met de bepalingen in de hoofdstukken 4 en 5 van titel V van het derde deel, betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is het EU-Hof niet bevoegd om de geldigheid of de evenredigheid na te gaan van operaties van de polite of van andere instanties belast met wetshandhaving in een lidstaat, noch om zich uit te spreken over de uitoefening van de verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid.
Artikel 346, lid 1, EU-Werkingsverdrag
De bepalingen van de Verdragen vormen geen beletsel voor de volgende regels. Ten eerste is geen enkele lidstaat gehouden inlichtingen te verstrekken waarvan de verbreiding naar zijn mening strijdig zou zijn met de wezenlijke belangen van zijn veiligheid. Daarnaast kan elke lidstaat maatregelen nemen die hij noodzakelijk acht voor de bescherming van de wezenlijke belangen van zijn veiligheid en die betrekking hebben op de productie van of de handel in wapenen, munitie en oorlogsmateriaal. Die maatregelen mogen de mededingingsverhoudingen op de interne markt niet wijzigen voor producten die niet bestemd zijn voor specifieke militaire doeleinden.
Het EU-Hof gaat uit van een restrictieve uitleg van deze bepaling en voert een proportionaliteitstoets uit bij de toetsing van de maatregelen.
