Herziening van de verdragen

Herziening van de verdragen

Gewone en vereenvoudigde herzieningsprocedures

Artikel 48 EU-Verdrag regelt de gewone herzieningsprocedure om de Verdragen aan te passen en enkele vereenvoudigde herzieningsprocedures, zoals voor intern beleid en optreden van de Unie. Ook zijn vereenvoudigde herzieningsprocedures ingevoerd om besluitvorming op bepaalde terreinen te vereenvoudigen. De vereenvoudigde herzieningsprocedures worden ook wel de algemene passerellebepalingen (overbruggingsclausules) genoemd.

Daarnaast zijn, verspreid in de verdragen, ook specifieke passerellebepalingen opgenomen die in specifieke gevallen inhoudelijke wijzigingen en overgangen van unanimiteitsbesluitvorming naar gekwalificeerde meerderheid mogelijk maken.

Gewone herzieningsprocedure

De EU-verdragen kunnen worden herzien om de aan de Unie toegedeelde bevoegdheden uit te breiden of te beperken ( artikel 48, lid 2 EU-Verdrag). Naast de regering van iedere lidstaat en de Commissie kan ook het Europees Parlement ontwerpen tot herziening van de Verdragen aan de Raad voorleggen. De Raad stuurt deze naar de Europese Raad en de nationale parlementen. De Europese Raad dient vervolgens een beslissing te nemen over de verdere procedure.

Indien de Europese Raad (met gewone meerderheid) besluit om de voorgestelde wijzigingen te willen bespreken, wordt daarvoor in beginsel een Conventie bijeengeroepen ( artikel 48, derde lid, eerste alinea, EU-Verdrag). Het is vervolgens aan de Conventie – die naast regeringsvertegenwoordigers ook bestaat uit vertegenwoordigers van nationale parlementen, het Europees Parlement en de Commissie – om de voorgestelde wijzigingen te beoordelen en bij consensus een aanbeveling te richten tot de daaropvolgende Conferentie van vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten (intergouvernementele conferentie, IGC).

Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (2009) is nog geen Conventie bijeengeroepen.

De Europese Raad kan echter ook besluiten geen Conventie bijeen te roepen, maar de wijzigingsvoorstellen direct aan een IGC voor te leggen ( artikel 48, derde lid, tweede alinea, EU-Verdrag). Dit is echter alleen mogelijk indien de reikwijdte van de voorgestelde wijzigingen gering is en het Europees Parlement met een dergelijke gang van zaken instemt. Indien geen gebruik wordt gemaakt van de methode van Conventie stelt de Europese Raad het mandaat van de IGC vast.
Nadat de IGC overeenstemming heeft bereikt over de verdragswijzigingen dienen deze door alle lidstaten te worden geratificeerd overeenkomstig hun eigen grondwettelijke bepalingen, alvorens zij in werking kunnen treden.

Deze laatste procedure is gevolgd bij de totstandkoming van

 

Vereenvoudigde herzieningsprocedure intern beleid

Artikel 48, zesde lid, EU-Verdrag voorziet in de mogelijkheid om het interne beleid en het optreden van de Europese Unie, zoals neergelegd in het derde deel van het Werkingsverdrag, te wijzigen. Het kan daarbij onder meer gaan om het beleid betreffende de interne markt, het economisch en monetair beleid, en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Dit kan echter niet leiden tot een uitbreiding van bevoegdheden van de Unie. De beoogde wijzigingen moeten dus binnen de doelstellingen en bevoegdheden van de Unie vallen. Voor een dergelijke wijziging is vereist dat de regering van een lidstaat, het Europees Parlement of de Commissie een herzieningsvoorstel aan de Europese Raad voorlegt. Over de voorgestelde wijziging besluit de Europese Raad vervolgens met unanimiteit nadat hij het Europees Parlement en de Commissie heeft geraadpleegd. Het voordeel van de vereenvoudigde herzieningsprocedure voor intern beleid en optreden van de Unie, is dat het niet nodig is om een IGC in te stellen. Een besluit treedt echter – net als bij de gewone herzieningsprocedure – pas in werking nadat het door alle lidstaten is goedgekeurd conform hun nationaal grondwettelijke procedures.

Deze procedure is gevolgd bij

Specifieke passerelles voor inhoudelijke wijzigingen

Daarnaast zijn, verspreid in de verdragen, ook passerellebepalingen opgenomen die inhoudelijke wijzigingen van specifieke verdragsbepalingen mogelijk maken. Voorbeelden van wijziging via zo'n specifieke passerellebepaling:

Vereenvoudigde herzieningsprocedures besluitvorming

De vereenvoudigde herzieningsprocedures in arttikel 48, zevende lid EU-Verdrag betreffen algemene passerelles ​​​​​​​(overbruggingsclausules) voor overgang naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid (eerste alinea) en voor overgang naar de gewone wetgevingsprocedure (tweede alinea). De overgang naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid is beperkt tot het Werkingsverdrag of titel V van het EU-Verdrag. Voor beide passerellebepalingen geldt dat een nationaal parlement zich binnen een termijn van zes maanden kan verzetten tegen het voornemen van de Europese Raad om over te gaan tot een andere besluitvormingsmodaliteit. Ook dient het Europees Parlement zijn goedkeuring te verlenen aan een dergelijke wijziging in de besluitvorming.

Artikel 353 EU-Werkingsverdrag bevat de rechtsgrondslagen die niet voor de vereenvoudigde herzieningsprocedures in aanmerking zullen komen. Deze worden dus in een separaat artikel opgesomd. Het gaat om artikel 311, derde en vierde alinea (vaststelling van eigen middelen voor de begroting), artikel 312, tweede lid, eerste alinea (vaststelling van het meerjarig financieel kader), artikel 352 zelf (flexibiliteitsclausule) en artikel 354 (nadere bepalingen omtrent schorsing van rechten die voorvloeien uit EU-lidmaatschap wanneer een lidstaat waarden van de Unie schendt). Op deze wijze wordt gegarandeerd dat op deze belangrijke terreinen geen vereenvoudigde aanpassing van de verdragsteksten kan plaatsvinden. Ook wordt op deze manier voorkomen dat voor deze artikelen via de herzieningsprocedures zou kunnen worden overgegaan tot de gewone wetgevingsprocedure (in plaats van de bijzondere) en besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid (in plaats van met unanimiteit).

Van deze algemene passerelles is nog geen gebruik gemaakt.

Daarnaast zijn, verspreid in de verdragen, ook specifieke passerellebepalingen opgenomen die in specifieke gevallen overgangen van unanimiteitsbesluitvorming naar gekwalificeerde meerderheid mogelijk maken ( artikel 31, derde lid, VEU, en artikel 81, derde lid, tweede alinea, artikel 153, lid 2, vierde alinea, artikel 192, tweede lid, tweede alinea, artikel 312, tweede lid, tweede alinea en artikel 333, eerste en tweede lid VWEU).

Van deze specifieke passerelles is nog geen gebruik gemaakt. Wel heeft de Europese Commissie hiervoor voorstellen gedaan. In zijn toespraak over de Staat van de Unie in 2018 heeft Commissievoorzitter Juncker een uitvoerige herziening van alle passerelles in de EU-Verdragen aangekondigd. In het kader daarvan zijn vier mededelingen uitgebracht: over het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (september 2018), over het fiscale beleid (januari 2019), over het energie- en klimaatbeleid(april 2019) en het sociaal beleid (april 2019).​​​​​

 

Aanpassingen bij toetreding van een nieuwe lidstaat

Los van de hierboven beschreven procedure kunnen de EU-verdragen ook gewijzigd worden in het kader van de toetreding van een nieuwe lidstaat. Artikel 49 EU-Verdrag voorziet erin dat de uit de toetreding voortvloeiende aanpassingen van de verdragen het onderwerp vormen van een akkoord tussen de lidstaten en de staat die het verzoek om lid te worden indient. Dat verdrag moet worden bekrachtigd door alle verdragspartijen.