De doorwerking van het Europees recht in de nationale rechtsstelsels

De doorwerking van het Europees recht in de nationale rechtsstelsels

Op deze pagina:

Inleiding

Het EU-recht wordt in Brussel vastgesteld door de instellingen van de EU, maar de toepassing van dat recht in individuele gevallen vindt plaats op het niveau van de lidstaten. Bij de toepassing van het Europees recht door de autoriteiten van de lidstaten kunnen zich gevallen voordoen waarin dat recht in conflict komt met het nationale recht. In die context spelen bepaalde beginselen van het EU-recht een essentiële rol, met name de beginselen van voorrang en rechtstreekse werking (zie voor meer informatie de paragraaf over de toepassing van het EU-recht).

Betrokkenen moeten de rechten die zij op grond van het EU-recht genieten ook kunnen handhaven voor de gerechten van de lidstaten. De handhaving van het EU-recht door die gerechten geschiedt volgens de bestaande nationale procedureregels. Het EU-recht stelt wel aanvullende voorwaarden aan die nationale procedureregels. Die regels moeten namelijk het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel eerbiedigen (zie voor meer informatie de paragraaf over de handhaving van het EU-recht). 

Naar boven

De toepassing van het EU-recht 

In het kader van de toepassing van het EU-recht spelen drie beginselen een rol: het beginsel van voorrang van het EU-recht, het beginsel van rechtstreekse werking en het beginsel van (richtlijn)conforme uitlegging van het nationale recht. Op deze drie beginselen wordt hierna ingegaan. 

Beginsel van voorrang van het EU-recht

In 1964 oordeelde het EU-Hof in de zaak C-6/64 (Costa/ENEL) dat het Europese recht voorrang heeft op het nationale recht van de lidstaten. In het geval van strijdigheid tussen een bepaling van het EU-recht en een bepaling van het nationale recht, heeft het EU-recht voorrang. Het arrest bepaalt onder meer: "Het verdragsrecht, dat uit een autonome bron voortvloeit, kan op grond van zijn bijzondere karakter niet door enig voorschrift van nationaal recht opzij worden gezet, zonder zijn gemeenschapsrechtelijke karakter te verliezen en zonder dat de rechtsgrond van de gemeenschap zelf daardoor wordt aangetast."

De rechtstreekse werking van het Europese recht en de voorrang hiervan op nationale bepalingen van lidstaten - door het EU-Hof ook bevestigd in de zaak Simmenthal III (C-106/77)- heeft onder meer tot gevolg dat ook de nationale rechter (naast de EU-Hoven) een taak heeft bij het toezien op de naleving van het EU-recht. Het arrest van 9 maart 1978 bepaalt onder meer: "De rechtstreekse toepasselijkheid van het gemeenschapsrecht houdt in dat de regels vanaf hun inwerkingtreding en tijdens hun gehele geldigheidsduur hun volle werking op eenvormige wijze in alle lidstaten moeten ontplooien. De rechtstreeks toepasselijke bepalingen zijn aldus een rechtstreekse bron van rechten en verplichtingen voor allen die zij betreffen, ongeacht of het gaat om lidstaten of om particulieren."

De autoriteiten van een lidstaat moeten een nationale bepaling buiten toepassing laten indien die bepaling in strijd is met een EU-rechtelijke bepaling. Wanneer de onverenigbaarheid van een nationale bepaling met het EU-recht wordt veroorzaakt door de uitlegging die een rechterlijke instantie aan een nationale bepaling heeft gegeven, dan moet die rechtspraak terzijde worden geschoven (zaak C-173/09 (Elchinov- Bulgaarse ziekenfonds), punt 30). Aan het beginsel van voorrang zijn drie belangrijke aspecten verbonden:

  • In de eerste plaats vereist het beginsel van voorrang dat nationaal recht buiten toepassing wordt gelaten indien dat recht in strijd is met het EU-recht, maar de voorrang heeft geen gevolgen voor de geldigheid van het nationale recht. Het nationale recht kan alleen ongeldig worden verklaard door de bevoegde nationale instanties;
  • In de tweede plaats is de voorrang van het EU-recht absoluut. Dat wil zeggen dat elke bron van EU-recht - zoals de Verdragen, het Handvest en de secundaire wetgeving (verordeningen, richtlijnen) - voorrang heeft op elke bron van nationaal recht, waaronder de nationale grondwet. Ook heeft het EU-recht zowel voorrang op bestaand nationaal recht als op toekomstig nationaal recht;
  • In de derde plaats geldt de voorrang van het EU-recht ten opzichte van alle rechters van een lidstaat. Zowel rechters in eerste aanleg als rechters bij grondwettelijke hoven moeten het nationale recht buiten toepassing laten indien dat recht in strijd is met het EU-recht. 

Naar boven

Beginsel van rechtstreekse werking

Het EU-Hof oordeelde in de zaak C-26/62 (Van Gend en Loos; uitspraak van 5 februari 1963) dat particulieren zich rechtstreeks kunnen beroepen op het EU-recht, ongeacht het bestaan van regelgeving in het nationale recht. In deze zaak bepaalde het Hof van Justitie van de EG onder meer: "De EEG vormt in het volkenrecht een nieuwe rechtsorde en bate waarvan de staten, zij het op een beperkt terrein, hun soevereiniteit hebben begrensd en waarbinnen niet slechts deze lidstaten, maar ook hun onderdanen gerechtigd zijn."
Een beroep op het EU-recht is alleen mogelijk indien de verplichtingen die voortvloeien uit het EU-recht voldoende nauwkeurig, duidelijk en onvoorwaardelijk zijn en geen aanvullende maatregelen, op nationaal of EU-niveau, vereisen. Verder wordt de toetsing van de rechtstreekse werking uitgevoerd met betrekking tot afzonderlijke bepalingen van het EU-recht. Het is daardoor mogelijk dat slechts één afdeling of één (sub)onderdeel van een Verdragsartikel rechtstreekse werking heeft. 

Het EU-recht kent diverse rechtsbronnen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de Verdragen (primair recht) en om secundaire wetgeving (verordeningen, richtlijnen). Niet aan alle rechtsbronnen van het EU-recht komt rechtstreekse werking toe. Daarnaast moet er een onderscheid worden gemaakt tussen verticale en horizontale rechtstreekse werking. Verticale rechtstreekse werking houdt in dat een particulier zich in een procedure tegen de overheid op het EU-recht kan beroepen. Horizontale rechtstreekse werking houdt in dat particulieren zich ten overstaan van elkaar op het EU-recht kunnen beroepen. Hieronder wordt een overzicht gegeven van diverse rechtsbronnen en de vraag of die rechtsbronnen verticale en/of horizontale directe werking hebben.

  • Artikelen uit de EU-Verdragen: artikelen uit de EU-Verdragen kunnen rechtstreekse werking hebben, zowel verticaal als horizontaal;
  • Verordeningen: verordeningen hebben zowel horizontale als verticale rechtstreekse werking;
  • Besluiten: een besluit dat gericht is tot een lidstaat of meerdere lidstaten kan verticale rechtstreekse werking hebben met betrekking tot de individuen in de desbetreffende lidstaat of lidstaten. Horizontale rechtstreekse werking is uitgesloten;
  • Internationale overeenkomsten waarbij de EU partij is; dergelijke overeenkomsten kunnen verticale rechtstreekse werking hebben (C-12/86, punt 14);

Rechtstreekse werking van richtlijnen

Met een richtlijn kunnen op zich geen verplichtingen worden opgelegd aan particulieren. De verplichtingen uit een richtlijn zijn slechts verbindend ten aanzien van elke lidstaat waarvoor zij bestemd is. Richtlijnen hebben daarom alleen verticale rechtstreekse werking (verhouding particulier-lidstaat). Een (bepaling uit een) richtlijn kan niet door een particulier tegenover een andere particulier worden ingeroepen voor een nationale rechter (horizontale rechtstreekse werking). 

Naar boven

Beginsel van richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht

Ondanks dat richtlijnen geen horizontale rechtstreekse werking hebben, creëerde het EU-Hof een uitzondering (C-14/83, punt 26). Deze uitzondering wordt het beginsel van (richtlijn)conforme uitlegging van het nationale recht genoemd. Richtlijnconforme uitlegging houdt in alle nationale instanties, waaronder rechters, in procedures tussen particulieren (horizontaal), de ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde nationale bepalingen zoveel mogelijk in het licht van de bewoordingen en van de doelstelling van de richtlijn moeten uitleggen. De richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht kent evenwel een aantal beperkingen. Richtlijnconforme uitlegging wordt namelijk begrensd door de algemene rechtsbeginselen van het EU-recht en een dergelijke uitlegging mag niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht. 

Naar boven

De handhaving van het EU-recht

In het kader van de handhaving van het EU-recht spelen een aantal beginselen een rol, waaronder het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming, het beginsel van procedurele autonomie, het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel. Op die beginselen wordt hierna ingegaan.

Beginselen van daadwerkelijke rechtsbescherming en procedurele autonomie

Artikel 19, lid 1, tweede alinea van het EU-Verdrag verplicht de lidstaten om voor rechtszoekenden te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren op de onder het EU-recht vallende gebieden. Deze Verdragsbepaling concretiseert aldus het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming. 

Op grond van het beginsel van procedurele autonomie is het een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten om de proceduregels vast te stellen voor de in de vorige alinea bedoelde rechtsmiddelen. De procedureregels zijn niet volledig geharmoniseerd op EU-niveau. Indien de EU de procedureregels op een bepaald gebied heeft geharmoniseerd, hebben die Europese proceduregels voorrang ten opzichte van de nationale proceduregels. De nationale proceduregels moeten echter wel het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel eerbiedigen. Op die twee beginselen wordt hieronder ingegaan.

Naar boven

Gelijkwaardigheidsbeginsel

De naleving van het gelijkwaardigheidsbeginsel houdt in dat een nationaal procedurevoorschrift gelijkelijk van toepassing is op vorderingen die zijn gebaseerd op schending van het EU-recht en op vorderingen die zijn gebaseerd op schending van het nationale recht, voor zover die vorderingen hetzelfde voorwerp en dezelfde oorzaak hebben (C-591/10, punt 31). 

Op een vordering wegens schending van het EU-recht en een vordering wegens schending van het nationale recht kunnen verschillende nationale procedurevoorschriften van toepassing zijn. De nationale rechter dient die nationale procedurevoorschriften te vergelijken wat betreft hun gelijkwaardigheid en moet nagaan of de betrokken beroepen (vorderingen) vergelijkbaar zijn wat hun voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken betreft. Om te kunnen vaststellen of een nationaal procedurevoorschrift met betrekking tot een vordering wegens schending van het EU-recht minder gunstig is, dient de nationale rechter de plaats van dat voorschrift in de gehele procedure, alsook het verloop van de procedure en de bijzondere kenmerken van de procedurevoorschriften in aanmerking te nemen (C-177/10, punt 90). 

Naar boven

Doeltreffendheidsbeginsel

Het doeltreffendheidsbeginsel verplicht de nationale rechtbanken te verzekeren dat nationale rechtsmiddelen en procedurevoorschriften het in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken om op het EU-recht gebaseerde vorderingen geldend te maken.

Om de naleving van het doeltreffendheidsbeginsel te kunnen verzekeren kunnen lidstaten er niet toe worden verplicht om andere rechtsmiddelen in te voeren dan die welke in het nationale recht zijn vastgesteld, tenzij uit de opzet van de betrokken nationale rechtsorde blijkt dat er geen rechtsgang is waarmee, al was het maar incidenteel, de eerbiediging van de rechten die rechtszoekenden aan het EU-recht ontlenen, kan worden verzekerd, of wanneer de rechtszoekenden slechts toegang tot de rechter hebben door onrechtmatig handelen (C-432/05, punten 40-41). 

Naar boven

Jurisprudentie over het inroepen van Europees recht voor de nationale rechter

Zaak C-94/00 (Roquette)
Volgens het Hof van Justitie EG dient de nationale rechter te onderzoeken of dwangmiddelen, opgelegd aan bedrijven die van overtreding van de mededingingsregels worden verdacht, niet willekeurig of onevenredig zijn. Het gemeenschapsrecht verplicht de Europese Commissie ervoor te zorgen, dat genoemde nationale rechter over alle gegevens beschikt die nodig zijn om het toezicht waarmee hij is belast uit te oefenen. De nationale rechter kan echter niet de overlegging verlangen van de elementen en aanwijzingen in het dossier van de Commissie waarop de verdenkingen van deze zijn gebaseerd. Wanneer de nationale rechter van oordeel is dat de door de Commissie verschafte gegevens niet aan de eisen voldoen, dient deze rechter de Commissie of de nationale autoriteit die zich op verzoek van deze laatste tot hem heeft gewend, op zo kort mogelijke termijn in kennis te stellen van de ondervonden moeilijkheden en in voorkomend geval de verduidelijkingen te vragen die hem in staat stellen het toezicht waarmee hij is belast uit te oefenen. Pas wanneer hem deze eventuele verduidelijkingen zijn verschaft of wanneer de Commissie op zijn verzoek geen nuttig antwoord heeft verschaft mag de nationale rechter concluderen dat de dwangmaatregelen niet willekeurig en/of evenredig zijn.

Gevoegde zaak C-187/01 en C-385/01 (Gözütok en Brügge)
Gözütok, een Turks onderdaan maar al jaren woonachtig in Nederland, beheerde een coffeeshop in Nederland zonder de daarvoor vereiste vergunning te hebben. Door middel van de acceptatie van transactievoorstellen eindigde de Nederlandse strafvervolging tegen Gözütok. Ondertussen werd ook een Duitse vervolging gestart inzake handel in verdovende middelen in Nederland.
Brügge was een Duits onderdaan en ook aldaar woonachtig. Hij had zich in de Belgische plaats Oostduinkerke schuldig gemaakt aan een geweldsdelict. In Duitsland werd tegen hem een strafrechtelijk onderzoek ingesteld, maar hij kon strafvervolging beëindigen door betaling van een geldsom. In België werd hij voor dezelfde feiten vervolgd.
Het Hof van Justitie EG oordeelde in deze twee gevoegde zaken dat het ne bis in idem-beginsel, zoals neergelegd in artikel 54 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO), mede toepasselijk is op procedures tot beëindiging van strafvervolging. Het openbaar ministerie van een lidstaat kan in een dergelijk geval zonder rechterlijke tussenkomst een einde maken aan een in die lidstaat ingeleide strafprocedure nadat de verdachte heeft voldaan aan bepaalde voorwaarden en met name een door het openbaar ministerie vastgestelde geldsom heeft betaald.

Zaak C-105/03 (Pupino)
Het Hof van Justitie EG heeft in deze zaak voor het eerst beslist dat EU-kaderbesluiten kunnen 'doorwerken' in nationale strafrechtelijke procedures. Dit is opmerkelijk, omdat in het EU-verdrag is afgesproken dat EU-kaderbesluiten geen directe werking hebben. Volgens het Hof geldt dus ook voor kaderbesluiten de plicht tot zogenoemde kaderbesluit-conforme interpretatie door nationale rechters. In casu draait het om het kaderbesluit 2001/220/JBZ van de Raad inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure. Met het oog op dit kaderbesluit dient volgens het Hof de nationale rechter de wet aangaande de strafprocedure zoveel mogelijk zo uit te leggen dat kwetsbare personen hun getuigenverklaring kunnen afleggen onder voorwaarden die hun een passende bescherming garanderen, bijvoorbeeld buiten de openbare terechtzitting om en alvorens deze plaatsvindt.

Zaak C-144/04 (Mangold)
In juni 2003 sloot de heer Mangold (toen 56 jaar) een arbeidsovereenkomst met advocaat Helm voor een bepaalde periode. Duitse wetgeving schrijft voor dat met oudere werknemers slechts arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd zijn toegestaan. Tijdens de omzettingsperiode van de richtlijn betreffende gelijke behandeling in arbeid en beroep, wijzigde men de leeftijdsgrens voor oudere werknemers van 58 naar 52 jaar. Deze Duitse wet is volgens het Hof in strijd met de kaderrichtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep. Daaraan kan niet afdoen dat op het moment waarop Mangold de overeenkomst sloot, de omzettingstermijn voor de richtlijn nog niet was verstreken en dat het om een tijdelijke maatregel ging. De richtlijn verplicht de lidstaten om de regelgeving aan te passen aan het voorgeschreven resultaat. Dit betekent dat tijdens de omzettingstermijn geen maatregelen mogen worden getroffen die onverenigbaar zijn met de doelstellingen van de richtlijn. Dit geldt in het bijzonder wanneer, zoals in casu, bij wijze van uitzondering gebruik wordt gemaakt van een extra periode van drie jaar voor de omzetting van de richtlijn.