Soorten besluiten

Soorten besluiten

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is het aantal soorten maatregelen vereenvoudigd. De bijzondere maatregelen op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en op het gebied van de politiële en strafrechtelijke samenwerking zijn vervallen. Gemeenschappelijke standpunten, gemeenschappelijke strategieën en gemeenschappelijke optredens worden vervangen door besluiten. Kaderbesluiten, overeenkomsten en beschikkingen worden vervangen door richtlijnen en besluiten.
De verzamelterm voor EU-maatregelen is “rechtshandeling van de Unie”. Het gaat dan om verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen. Verder is het onderscheid tussen wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen van belang.

Daarnaast neemt de Raad ook documenten aan die geen rechtsgevolgen hebben en dus geen rechtshandelingen van de Unie zijn, zoals conclusies, resoluties en verklaringen. Via deze documenten maakt de Raad zijn politiek standpunt kenbaar over een onderwerp dat tot de werkterreinen van de EU behoort. Deze documenten dienen enkel om politieke toezeggingen of standpunten te verwoorden – zij worden niet in de Verdragen genoemd. Zij zijn bijgevolg niet juridisch bindend. Andere EU-instellingen maken hun standpunten op vergelijkbare wijze kenbaar. Zo publiceert de Commissie groenboeken om het debat over thema's op EU-niveau te stimuleren. Een groenboek vormt een uitnodiging aan de betrokken organisaties of personen om Commissievoorstellen te bespreken, die later wetgevingsbesluiten kunnen worden. Het Parlement kan ook resoluties en aanbevelingen opstellen over aangelegenheden waarvoor de EU bevoegd is.

Rechtshandelingen van de Unie

Verordening
Een verordening heeft een algemene strekking, is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat ( art. 288 tweede alinea EU-Werkingsverdrag).
De algemene strekking ziet op de objectieve en abstracte omschrijving van de in een verordening neergelegde regeling. Een verordening heeft een onpersoonlijk en niet geïndividualiseerd karakter. Een regeling uit een verordening is van toepassing op iedere situatie of op iedere persoon die aan de abstracte criteria voldoet.
'Rechtstreeks toepasselijk' betekent dat een verordening als zodanig geldt en niet mag worden omgezet in nationale wetgeving. Een omzetting zou er namelijk toe kunnen leiden dat er verschillen ontstaan tussen de inhoudelijke betekenis van een verordening en de nationale regeling. Bovendien gaat daardoor de effectiviteit van het instrument verloren. In de praktijk blijkt overigens dat er vaak uitvoeringsmaatregelen moeten worden getroffen door de lidstaten om aan een verordening volledige werking te kunnen toekennen.
In tegenstelling tot een richtlijn is een verordening verbindend in al haar onderdelen. Een lidstaat kan alleen afwijken van de bepalingen van een verordening wanneer dat in de verordening staat vermeld.

Richtlijn
Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, maar aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen (art. 288 derde alinea EU-Werkingsverdrag).
Een richtlijn bevat een resultaatverplichting en is verbindend voor de lidstaten. Zij dienen hun nationale wetgeving zodanig aan te passen dat het doel van een richtlijn kan worden gerealiseerd. Richtlijnen zijn gericht tot de lidstaten. Dit in tegenstelling tot verordeningen, die zijn gericht tot eenieder.
Een richtlijn heeft voornamelijk tot doel uiteenlopende wetgevingen op elkaar af te stemmen (harmonisatie).

Besluit
Een besluit is verbindend in al zijn onderdelen. Indien de adressaten worden vermeld, is het alleen voor hen verbindend (art. 288 vierde alinea EU-Werkingsverdrag). Indien een besluit gericht is tot een of meer justitiabelen dan is het een individueel instrument. Dit is vergelijkbaar met de voorheen gebruikte term beschikking.

Aanbevelingen

Een aanbeveling is niet verbindend (art. 288 vijfde alinea EU-Werkingsverdrag). Een voorbeeld hiervan is de aanbeveling die de Raad kan doen aan een lidstaat die een buitensporig overheidstekort heeft ( art. 126 lid 7 EU-Werkingsverdrag).

Adviezen
Een advies is niet verbindend (art. 288 vijfde alinea EU-Werkingsverdrag). Een voorbeeld hiervan is het advies dat de Commissie kan uitbrengen als zij van oordeel is dat een lidstaat een buitensporig overheidstekort heeft (art. 126 lid 5 EU-Werkingsverdrag).

Wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen

Rechtshandelingen worden onderverdeeld in “wetgevingshandelingen” en ”niet-wetgevingshandelingen. Dit onderscheid is onder meer van belang voor de toepassing van het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie en het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, waarbij nationale parlementen een rol krijgen bij het toetsen van wetgevingshandelingen. Ook is het onderscheid van belang voor de vergaderingen van de Raad over wetgevingshandelingen, die openbaar zijn.

Wetgevingshandelingen
Verordeningen, richtlijnen en besluiten die worden aangenomen via de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure zijn wetgevingshandelingen (art. 289 EU-Werkingsverdrag). Wetgevingshandelingen zijn direct op het Verdrag gebaseerd ( art. 289 lid 1 en 2 EU-Werkingsverdrag).

Niet-wetgevingshandelingen
In wetgevingshandelingen kunnen bepalingen worden opgenomen op grond waarvan gedelegeerde handelingen of uitvoeringsmaatregelen kunnen worden vastgesteld door de Europese Raad, de Raad, de Commissie of de Europese Centrale Bank. Deze maatregelen worden aangeduid als “niet-wetgevingshandelingen” Het gaat dan om:

Gedelegeerde handelingen
Gedelegeerde handelingen zijn niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking waarbij niet-essentiële elementen van een wetgevingshandeling worden gewijzigd of aangevuld (artikel 290, lid 1 EU-Werkingsverdrag).

Uitvoeringsmaatregelen
Uitvoering van Europese regelgeving vindt in beginsel plaats door de lidstaten. In artikel 291 EU-Werkingsverdrag is daarop echter een uitzondering gemaakt door ook aan de Commissie onder bepaalde voorwaarden deze bevoegdheid te geven. Een uitvoeringshandeling heeft in beginsel slechts betrekking op technische aspecten van wetgevingshandelingen, die gemakkelijker moeten kunnen worden aangepast aan gewijzigde wetenschappelijke inzichten.


Bijzondere handelingen
Naast de hiervoor genoemde soorten maatregelen kunnen ook bijzondere maatregelen worden vastgesteld. Deze maatregelen zijn niet-wetgevingshandelingen die op een andere manier in het Verdrag zijn geregeld dan in artikelen 290 en 291 EU-Werkingsverdrag. Zij kunnen worden onderverdeeld in:

  • direct op de Verdragen gebaseerde uitvoeringsbepalingen;
  • besluiten van de Europese Raad;
  • besluiten op het terrein van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid. Deze besluiten stellen standpunten, optredens en strategieën vast, maar heten niet meer “gemeenschappelijke (standpunten, optredens, strategieën)”;
  • overige besluiten.

Niet-rechtshandelingen van de Unie

Conclusies en resoluties 

Conclusies van de Raad worden aangenomen na een debat in een zitting van de Raad. Zij kunnen een politiek standpunt over een bepaald onderwerp bevatten. Het is belangrijk een onderscheid te maken tussen conclusies van de Raad en conclusies van het voorzitterschap. Raadsconclusies zijn afkomstig van de Raad, terwijl conclusies van het voorzitterschap alleen het standpunt van het voorzitterschap weergeven, zonder verplichting voor de Raad.

Resoluties van de Raad bepalen doorgaans de toekomstige werkzaamheden voor een specifiek beleidsterrein. Raadsresoluties hebben geen rechtsgevolgen. Wel kan via deze weg de Commissie worden verzocht een voorstel te doen of verdere stappen te zetten. Een resolutie die betrekking heeft op een gebied dat niet ten volle tot de bevoegdheden van de EU behoort, krijgt de vorm van een "resolutie van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten" .


Soorten politieke handelingen van de Raad 

  • een algemene oriëntatie of general approach. Dit betreft een politiek besluit van de Raad waarin een voorlopig standpunt over een wetgevingsvoorstel wordt vastgesteld ten bate van de onderhandelingen met het EP. Een algemene oriëntatie wordt in de regel vastgesteld volgens dezelfde stemprocedure als het uiteindelijke besluit.
     
  • politiek akkoord. De Raad bevestigt een compromis tussen de instellingen over een Commissievoorstel, voordat de tekst formeel door de Raad wordt aangenomen (betreft in een co-decisieprocedure de situatie waarin Raad en EP in tweede lezing of vroege tweede lezing een akkoord bereiken over een wetgevingsvoorstel).
     
  • Raadsconclusies. Dit zijn politieke juridisch niet bindende afspraken (handeling zonder rechtsgevolg). De Raad besluit in de regel met consensus (gegroeide praktijk) over Raadsconclusies. Besluitvorming bij consensus betekent dat alle lidstaten zich kunnen vinden in het besluit. Er hoeft geen stemming plaats te vinden. Stemonthouding is niet mogelijk. Indien de Raad bij uitzondering handelingen in de vorm van conclusies vaststelt die wel rechtsgevolgen hebben of zullen hebben, gelden de stemvoorschriften waarin de Verdragen voorzien voor de vaststelling van die handelingen (gekwalificeerde meerderheid of unanimiteit). Als de Raad standpunten met rechtsgevolg in de vorm van conclusies aanneemt op het gebied van het GBVB geldt bijvoorbeeld unanimiteit.
     
  • Conclusies van de Raad en van de Lidstaten, in het kader van de Raad bijeen. Deze zijn bijvoorbeeld aangenomen over terrorismebestrijding n.a.v. de aanslagen in Parijs en bevatten commitments van zowel de Raad als de individuele lidstaten. Besluitvorming bij consensus. 
     
  • Voorzitterschapsconclusies. Als er geen consensus is voor Raadsconclusies, kunnen er voorzitterschapsconclusies worden aangenomen. De voorzitter kan de inhoud van dergelijke politieke boodschappen eenzijdig bepalen, maar zal zich vanzelfsprekend ook laten leiden door het politieke krachtenveld.
     
  • Resoluties, verklaringen, aanbevelingen (zonder kapstok in de Verdragen). Deze handelingen worden net als Raadsconclusies met consensus aangenomen. Het Europees Parlement maakt vaak gebruik van resoluties. Gebruik van het woord ‘resolutie’ kan daarom verwarrend zijn. Verwarrend kan ook het gebruik van het woord aanbeveling zijn omdat de Raad krachtens de Verdragen in specifieke situaties ook aanbevelingen kan vaststellen (waarbij de stemprocedures waarin de Verdragen voorzien gelden, zie artikel 292 VWEU).

 

Doeleinden van politieke handelingen van de Raad
 

Conclusies en resoluties dienen verschillende doeleinden, zoals :

  • een lidstaat of een andere EU-instelling verzoeken maatregelen te nemen ten aanzien van een specifieke kwestie – dit zijn vaak conclusies betreffende gebieden waar de EU een ondersteunende, coördinerende en aanvullende bevoegdheid heeft, zoals gezondheidszorg of cultuur
     
  • de Commissie vragen met een voorstel te komen over een bepaald onderwerp – dit is vastgelegd in artikel 241 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
     
  • het optreden van de lidstaten coördineren – deze conclusies worden gebruikt wanneer de Raad een beleidsdoelstelling via "zachte" coördinatie doorvoert; in deze gevallen dienen de conclusies of resoluties tot het formuleren van doelstellingen of het beoordelen van vorderingen
     
  • binnen het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) van de EU het EU-standpunt bepalen met betrekking tot een bepaalde gebeurtenis of een bepaald land – de conclusies en resoluties bevatten een politiek standpunt of een evaluatie van een internationale gebeurtenis namens de EU
     
  • een gecoördineerd standpunt bepalen tussen de EU en haar lidstaten in internationale organisaties – zo kan de Raad conclusies opstellen met het oog op de deelname van de EU aan internationale fora
     
  • reageren op en een oplossing voorstellen voor problemen die in een speciaal verslag van de Rekenkamer zijn aangekaart.
     

Hoe komen conclusies tot stand? 

Conclusies worden op 3 niveaus in de Raad besproken alvorens ze worden aangenomen:

  • werkgroep
  • Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper)
  • Raadsformatie
     
  1. Vooraleer ontwerpconclusies worden opgesteld, komt het voorzitterschap soms met een discussienota, als leidraad voor de behandeling op werkgroepniveau. 
  2. Op basis van die besprekingen stelt het voorzitterschap, gewoonlijk bijgestaan door het secretariaat-generaal van de Raad (SGR), dan ontwerpconclusies op. De politieke verantwoordelijkheid voor de ontwerpversie ligt bij het voorzitterschap.
  3. De werkgroep komt een aantal keren bijeen om het document te bespreken, met een laatste bespreking ongeveer 7 tot 14 dagen vóór de conclusies naar het Coreper gaan voor verdere behandeling.
  4. Het Coreper bespreekt het document ongeveer 2 weken vóór de Raadszitting, en tracht eventuele resterende problemen op te lossen.
  5. Vervolgens neemt de betrokken Raadsformatie de tekst aan. Conclusies van de Raad moeten door alle lidstaten bij consensus worden aangenomen. Zijn de ministers het niet eens over de tekst, dan kunnen nog wijzigingen worden aangebracht.
  6. Uitzonderlijk raakt de Raad het niet eens over de conclusies. In dat geval wordt de tekst soms aangenomen als " conclusies van het voorzitterschap", waarvoor geen instemming van de lidstaten nodig is.
     

(bron onderdeel 'niet-rechtshandelingen van de Unie': http://www.consilium.europa.eu/nl/council-eu/conclusions-resolutions/)

Meer informatie