Soorten besluiten
Op deze pagina:
Introductie
Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is het aantal soorten maatregelen vereenvoudigd. De bijzondere maatregelen op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en op het gebied van de politiële en strafrechtelijke samenwerking zijn vervallen. Gemeenschappelijke standpunten, gemeenschappelijke strategieën en gemeenschappelijke optredens worden vervangen door besluiten. Kaderbesluiten, overeenkomsten en beschikkingen worden vervangen door richtlijnen en besluiten.
De verzamelterm voor EU-maatregelen is “rechtshandeling van de Unie”. Het gaat dan om verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen. Verder is het onderscheid tussen wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen van belang.
Daarnaast neemt de Raad ook documenten aan die geen rechtsgevolgen hebben en dus geen rechtshandelingen van de Unie zijn, zoals conclusies, resoluties en verklaringen. Via deze documenten maakt de Raad zijn politiek standpunt kenbaar over een onderwerp dat tot de werkterreinen van de EU behoort. Deze documenten dienen enkel om politieke toezeggingen of standpunten te verwoorden – zij worden niet in de Verdragen genoemd. Zij zijn bijgevolg niet juridisch bindend. Andere EU-instellingen maken hun standpunten op vergelijkbare wijze kenbaar. Zo publiceert de Commissie groenboeken om het debat over thema's op EU-niveau te stimuleren. Een groenboek vormt een uitnodiging aan de betrokken organisaties of personen om Commissievoorstellen te bespreken, die later wetgevingsbesluiten kunnen worden. Het Parlement kan ook resoluties en aanbevelingen opstellen over aangelegenheden waarvoor de EU bevoegd is.
Rechtshandelingen van de Unie
Verordening
Een
verordening heeft een algemene strekking, is verbindend in
al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke
lidstaat (artikel 288, tweede alinea,
EU-Werkingsverdrag).
De algemene strekking ziet op de
objectieve en abstracte omschrijving van de in een verordening
neergelegde regeling. Een verordening heeft een onpersoonlijk en
niet geïndividualiseerd karakter. Een regeling uit een verordening
is van toepassing op iedere situatie of op iedere persoon die aan
de abstracte criteria voldoet.
'Rechtstreeks toepasselijk'
betekent dat een verordening als zodanig geldt en niet mag worden
omgezet in nationale wetgeving. Een omzetting zou er namelijk toe
kunnen leiden dat er verschillen ontstaan tussen de inhoudelijke
betekenis van een verordening en de nationale regeling. Bovendien
gaat daardoor de effectiviteit van het instrument verloren. In de
praktijk blijkt overigens dat er vaak uitvoeringsmaatregelen
moeten worden getroffen door de lidstaten om aan een verordening
volledige werking te kunnen toekennen.
In tegenstelling tot
een richtlijn is een verordening verbindend in al haar onderdelen.
Een lidstaat kan alleen afwijken van de bepalingen van een
verordening wanneer dat in de verordening staat vermeld.
Richtlijn
Een richtlijn is
verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor
elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, maar aan de nationale
instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te
kiezen (art. 288 derde alinea EU-Werkingsverdrag).
Een
richtlijn bevat een resultaatverplichting en is verbindend voor de
lidstaten. Zij dienen hun nationale wetgeving zodanig aan te
passen dat het doel van een richtlijn kan worden gerealiseerd.
Richtlijnen zijn gericht tot de lidstaten. Dit in tegenstelling
tot verordeningen, die zijn gericht tot eenieder.
Een
richtlijn heeft voornamelijk tot doel uiteenlopende wetgevingen op
elkaar af te stemmen (harmonisatie).
Besluit
Een besluit is verbindend in
al zijn onderdelen. Indien de adressaten worden vermeld, is
het alleen voor hen verbindend (art. 288 vierde alinea
EU-Werkingsverdrag). Indien een besluit gericht is tot een
of meer justitiabelen dan is het een individueel instrument.
Dit is vergelijkbaar met de voorheen gebruikte term
beschikking.
Aanbevelingen
Een aanbeveling is niet verbindend (art. 288 vijfde alinea
EU-Werkingsverdrag). Een voorbeeld hiervan is de aanbeveling die
de Raad kan doen aan een lidstaat die een buitensporig
overheidstekort heeft (artikel 126, lid 7, EU-Werkingsverdrag).
Adviezen
Een advies is niet
verbindend (art. 288 vijfde alinea EU-Werkingsverdrag). Een
voorbeeld hiervan is het advies dat de Commissie kan
uitbrengen als zij van oordeel is dat een lidstaat een
buitensporig overheidstekort heeft (art. 126 lid 5
EU-Werkingsverdrag).
Wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen
Rechtshandelingen worden onderverdeeld in “wetgevingshandelingen” en ”niet-wetgevingshandelingen. Dit onderscheid is onder meer van belang voor de toepassing van het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie en het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, waarbij nationale parlementen een rol krijgen bij het toetsen van wetgevingshandelingen. Ook is het onderscheid van belang voor de vergaderingen van de Raad over wetgevingshandelingen, die openbaar zijn.
Wetgevingshandelingen
Verordeningen,
richtlijnen en besluiten die worden aangenomen via de gewone
of een bijzondere wetgevingsprocedure zijn
wetgevingshandelingen (artikel 289
EU-Werkingsverdrag). Wetgevingshandelingen zijn direct op het
Verdrag gebaseerd (artikel 289, leden 1 en 2,
EU-Werkingsverdrag).
Niet-wetgevingshandelingen
In
wetgevingshandelingen kunnen bepalingen worden opgenomen op
grond waarvan gedelegeerde handelingen of
uitvoeringsmaatregelen kunnen worden vastgesteld door de Europese
Raad, de Raad, de Commissie of de Europese Centrale Bank. Deze
maatregelen worden aangeduid als “niet-wetgevingshandelingen” Het
gaat dan om:
- gedelegeerde verordeningen, richtlijnen of besluiten (artikel 290 EU-Werkingsverdrag) of;
- uitvoeringsverordeningen, richtlijnen of besluiten (artikel 291 EU-Werkingsverdrag);
- Bijzondere handelingen.
Gedelegeerde handelingen
Gedelegeerde handelingen zijn niet-wetgevingshandelingen
van algemene strekking waarbij niet-essentiële elementen van een
wetgevingshandeling worden gewijzigd of aangevuld (artikel 290,
lid 1 EU-Werkingsverdrag).
Uitvoeringsmaatregelen
Uitvoering van
Europese regelgeving vindt in beginsel plaats door de
lidstaten. In artikel 291 EU-Werkingsverdrag is daarop
echter een uitzondering gemaakt door ook aan de Commissie
onder bepaalde voorwaarden deze bevoegdheid te geven. Een
uitvoeringshandeling heeft in beginsel slechts betrekking op
technische aspecten van wetgevingshandelingen, die gemakkelijker
moeten kunnen worden aangepast aan gewijzigde wetenschappelijke
inzichten.
Bijzondere handelingen
Naast de hiervoor genoemde soorten maatregelen kunnen ook
bijzondere maatregelen worden vastgesteld. Deze maatregelen zijn
niet-wetgevingshandelingen die op een andere manier in het Verdrag
zijn geregeld dan in artikelen 290 en 291 EU-Werkingsverdrag. Zij
kunnen worden onderverdeeld in:
- direct op de Verdragen gebaseerde uitvoeringsbepalingen;
- besluiten van de Europese Raad;
- besluiten op het terrein van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid. Deze besluiten stellen standpunten, optredens en strategieën vast, maar heten niet meer “gemeenschappelijke (standpunten, optredens, strategieën)”;
- overige besluiten.
Niet-rechtshandelingen van de Unie
Conclusies en
resoluties
Conclusies van de Raad worden
aangenomen na een debat in een zitting van de Raad. Zij
kunnen een politiek standpunt over een bepaald onderwerp
bevatten. Het is belangrijk een onderscheid te maken tussen
conclusies van de Raad en
conclusies van het voorzitterschap.
Raadsconclusies zijn afkomstig van de Raad, terwijl conclusies van
het voorzitterschap alleen het standpunt van het voorzitterschap
weergeven, zonder verplichting voor de Raad.
Resoluties van de Raad bepalen doorgaans de toekomstige werkzaamheden voor een specifiek beleidsterrein. Raadsresoluties hebben geen rechtsgevolgen. Wel kan via deze weg de Commissie worden verzocht een voorstel te doen of verdere stappen te zetten. Een resolutie die betrekking heeft op een gebied dat niet ten volle tot de bevoegdheden van de EU behoort, krijgt de vorm van een "resolutie van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten" .
Soorten politieke handelingen van de Raad
- een algemene oriëntatie (zie gerelateerde documenten) of general approach. Dit betreft een politiek besluit van de Raad waarin een voorlopig standpunt over een wetgevingsvoorstel wordt vastgesteld ten bate van de onderhandelingen met het EP. Een algemene oriëntatie wordt in de regel vastgesteld volgens dezelfde stemprocedure als het uiteindelijke besluit.
- politiek akkoord. De Raad bevestigt een compromis tussen de instellingen over een Commissievoorstel, voordat de tekst formeel door de Raad wordt aangenomen (betreft in een co-decisieprocedure de situatie waarin Raad en EP in tweede lezing of vroege tweede lezing een akkoord bereiken over een wetgevingsvoorstel).
- Raadsconclusies (zie gerelateerde documenten). Dit zijn politieke juridisch niet bindende afspraken (handeling zonder rechtsgevolg). De Raad besluit in de regel met consensus (gegroeide praktijk) over Raadsconclusies. Besluitvorming bij consensus betekent dat alle lidstaten zich kunnen vinden in het besluit. Er hoeft geen stemming plaats te vinden. Stemonthouding is niet mogelijk. Indien de Raad bij uitzondering handelingen in de vorm van conclusies vaststelt die wel rechtsgevolgen hebben of zullen hebben, gelden de stemvoorschriften waarin de Verdragen voorzien voor de vaststelling van die handelingen (gekwalificeerde meerderheid of unanimiteit). Als de Raad standpunten met rechtsgevolg in de vorm van conclusies aanneemt op het gebied van het GBVB geldt bijvoorbeeld unanimiteit.
- Conclusies van de Raad en van de Lidstaten, in het kader van de Raad bijeen. Deze zijn bijvoorbeeld aangenomen over terrorismebestrijding n.a.v. de aanslagen in Parijs en bevatten commitments van zowel de Raad als de individuele lidstaten. Besluitvorming bij consensus.
- Voorzitterschapsconclusies. Als er geen consensus is voor Raadsconclusies, kunnen er voorzitterschapsconclusies worden aangenomen. De voorzitter kan de inhoud van dergelijke politieke boodschappen eenzijdig bepalen, maar zal zich vanzelfsprekend ook laten leiden door het politieke krachtenveld.
- Resoluties, verklaringen, aanbevelingen (zonder kapstok in de Verdragen). Deze handelingen worden net als Raadsconclusies met consensus aangenomen. Het Europees Parlement maakt vaak gebruik van resoluties. Gebruik van het woord ‘resolutie’ kan daarom verwarrend zijn. Verwarrend kan ook het gebruik van het woord aanbeveling zijn omdat de Raad krachtens de Verdragen in specifieke situaties ook aanbevelingen kan vaststellen (waarbij de stemprocedures waarin de Verdragen voorzien gelden, zie artikel 292 VWEU).
Doeleinden van politieke handelingen van
de Raad
Conclusies en resoluties dienen
verschillende doeleinden, zoals :
- een
lidstaat of een andere EU-instelling verzoeken
maatregelen te nemen ten aanzien van een
specifieke kwestie – dit zijn vaak conclusies betreffende
gebieden waar de EU een ondersteunende, coördinerende en
aanvullende bevoegdheid heeft, zoals gezondheidszorg of
cultuur
- de Commissie vragen met
een voorstel te komen over een bepaald
onderwerp – dit is vastgelegd in artikel 241 van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(VWEU)
- het optreden van de lidstaten
coördineren – deze conclusies worden gebruikt wanneer de
Raad een beleidsdoelstelling via
"zachte" coördinatie doorvoert; in
deze gevallen dienen de conclusies of resoluties tot het
formuleren van doelstellingen of het beoordelen van
vorderingen
- binnen het gemeenschappelijk
buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) van de EU het
EU-standpunt bepalen met betrekking tot een bepaalde
gebeurtenis of een bepaald land – de conclusies en
resoluties bevatten een politiek standpunt of
een evaluatie van een internationale
gebeurtenis namens de EU
- een
gecoördineerd standpunt bepalen tussen de
EU en haar lidstaten in internationale organisaties – zo kan de
Raad conclusies opstellen met het oog op de deelname van de EU
aan internationale fora
- reageren op en een oplossing voorstellen voor problemen die in een speciaal verslag van de Rekenkamer zijn aangekaart.
Hoe komen conclusies tot stand?
Conclusies worden op 3 niveaus in de Raad besproken alvorens ze worden aangenomen:
- werkgroep
- Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper)
- Raadsformatie
- Vooraleer ontwerpconclusies worden opgesteld, komt het voorzitterschap soms met een discussienota, als leidraad voor de behandeling op werkgroepniveau.
- Op basis van die besprekingen stelt het voorzitterschap, gewoonlijk bijgestaan door het secretariaat-generaal van de Raad (SGR), dan ontwerpconclusies op. De politieke verantwoordelijkheid voor de ontwerpversie ligt bij het voorzitterschap.
- De werkgroep komt een aantal keren bijeen om het document te bespreken, met een laatste bespreking ongeveer 7 tot 14 dagen vóór de conclusies naar het Coreper gaan voor verdere behandeling.
- Het Coreper bespreekt het document ongeveer 2 weken vóór de Raadszitting, en tracht eventuele resterende problemen op te lossen.
- Vervolgens neemt de betrokken Raadsformatie de tekst aan. Conclusies van de Raad moeten door alle lidstaten bij consensus worden aangenomen. Zijn de ministers het niet eens over de tekst, dan kunnen nog wijzigingen worden aangebracht.
- Uitzonderlijk raakt de Raad het niet eens over de conclusies. In dat geval wordt de tekst soms aangenomen als " conclusies van het voorzitterschap", waarvoor geen instemming van de lidstaten nodig is.
(bron onderdeel 'niet-rechtshandelingen van de Unie': http://www.consilium.europa.eu/nl/council-eu/conclusions-resolutions/)
Meer informatie
- Hoe en op welk moment worden
bovenstaande instrumenten ingezet tijdens een
bijeenkomst van de Raad?
Het antwoord op deze vraag is te vinden in het ECER document "Instrumenten ten dienste van voorzitterschap (voorgaand, tijdens en na een Raad)" (zie gerelateerde documenten). - Zijn er ook raadsconclusies met rechtsgevolgen? En in welke gevallen is het volgens de EU-Verdragen mogelijk om deze vast te stellen? Hoe verhoudt de besluitvormingsprocedures van raadsconclusies zich tot de procedure van een algemene oriëntatie? En wat zijn hybride conclusies? Deze en andere vragen worden beantwoord in het ICER Advies Besluitvorming Raadsconclusies (zie gerelateerde documenten).