Op deze pagina:
De gewijzigde positie van de Europese Raad roept vragen op omtrent het institutionele evenwicht in de Unie. Zo rijst de vraag hoe de taak van de Europese Raad zich zal gaan verhouden tot de positie van de Commissie, in de traditionele rol van initiator van beleid en wetgeving. Tot nu toe werd een sterke positie van de Commissie in het voordeel van de kleinere lidstaten geacht te zijn. Hoewel er geen wijzigingen aangebracht zijn in de prerogatieven van de Commissie, lijkt haar positie niettemin zwakker te worden. De Raad beveelt aan in de toelichting hierop nader in te gaan.
Het Verdrag van Lissabon voorziet er voorts in dat de Commissie een door de Europese Raad voorgedragen en door het Europees Parlement gekozen voorzitter krijgt. De Europese Raad krijgt eveneens een, voor twee en een half jaar benoemde, vaste voorzitter. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat het mogelijk is de ambten van voorzitter van de Commissie en voorzitter van de Europese Raad door één persoon te laten bekleden.1 Daarbij wordt op de wenselijkheid van een dergelijke cumulatie van ambten niet ingegaan. De Raad beveelt aan de visie van de regering hieromtrent in de toelichting op te nemen.
Naar boven
In het licht van het bovenstaande deelt de regering niet de vrees van de Raad van State voor verzwakking van de positie van de Commissie. Binnen de door de Europese Raad vast te stellen algemene beleidslijnen en politieke prioriteiten blijft het de bevoegdheid van de Commissie op eigen initiatief wetgeving en beleid te initiëren. Ook de uitvoerende bevoegdheden van de Commissie zijn overeind gebleven. Er is geen sprake van dat de Europese Raad deze bevoegdheden overneemt. In dit opzicht is er geen verandering ten opzichte van de huidige situatie. Het initiatiefrecht van de Commissie wordt met het Verdrag van Lissabon verder uitgebreid naar alle wetgevingshandelingen van de Unie, alsmede de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie. Daarnaast wordt de politieke legitimiteit – en daarmee ook de institutionele positie – van de voorzitter van de Commissie aanmerkelijk versterkt ten opzichte van de Europese Raad door de procedure volgens welke hij wordt gekozen door het Europees Parlement.
Hoewel het Verdrag van Lissabon daar theoretisch de mogelijkheid voor laat, acht de regering het niet wenselijk de ambten van voorzitter van de Commissie en van voorzitter van de Europese Raad door één persoon te laten bekleden. Een dergelijke «personele unie» tast het institutionele evenwicht aan. De wisselwerking tussen de Commissie – als houdster van het initiatiefrecht en hoedster van de Verdragen en het gemeenschapsbelang – en de lidstaten verzameld in de (Europese) Raad, draagt bij aan een transparante en evenwichtige besluitvorming. Daarnaast gelden voor beide ambten verschillende termijnen. De voorzitter van de Commissie wordt voor vijf jaar gekozen en de voorzitter van de Europese Raad voor twee en een half jaar, hoewel het mandaat van die laatste in beginsel met een tweede termijn verlengd kan worden. In de memorie van toelichting vermeldt de regering de mogelijkheid van het combineren van beide ambten slechts als een theoretische optie om te benadrukken dat de voorzitter van de Europese Raad niet gelijktijdig een nationaal mandaat mag uitoefenen. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
Europese Commissie
De benaming «Europese Commissie» in artikel 9 EU-Verdrag (artikel 13 VEU) is een nieuwe term in de Verdragen, maar vormt een codificatie van een in het dagelijkse spraakgebruik reeds lang bestaande praktijk. Echter, zoals blijkt uit dezelfde bepaling, zal in de verdere bepalingen van beide Verdragen de term «Commissie» worden gebruikt.
De regering heeft in het totstandkomingsproces gepleit voor een versterking van de positie van de Commissie. In het eerste van artikel 9 D van het EU-Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, is naar het inzicht van de regering een adequate omschrijving van de taken van de Commissie neergelegd (artikel 17 VEU). De regering is verheugd dat de Commissie het initiatiefrecht heeft gekregen voor de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie en voor alle wetgevingshandelingen van de Unie.
Binnen de door de Europese Raad vast te stellen algemene beleidslijnen en politieke prioriteiten blijft het de bevoegdheid van de Commissie op eigen initiatief wetgeving en beleid te initiëren. Ook de uitvoerende bevoegdheden van de Commissie zijn overeind gebleven. Er is geen sprake van dat de Europese Raad deze bevoegdheden overneemt. In dit opzicht is er geen verandering ten opzichte van de huidige situatie. Het initiatiefrecht van de Commissie wordt met het Verdrag van Lissabon verder uitgebreid naar alle wetgevingshandelingen van de Unie, alsmede de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie. Daarnaast wordt de politieke legitimiteit – en daarmee ook de institutionele positie – van de voorzitter van de Commissie aanmerkelijk versterkt ten opzichte van de Europese Raad door de procedure volgens welke hij wordt gekozen door het Europees Parlement.
Tijdens de onderhandelingen vormde de wijziging van de Commissiesamenstelling de kern van het debat. De grote lidstaten wensten vast te houden aan het op termijn reduceren van de omvang van de Commissie, zoals reeds is vastgelegd in het Verdrag van Nice, omdat een ten gevolge van de uitbreiding steeds verder uitdijende Commissie aan slagvaardigheid zou inboeten. De kleine(re) lidstaten daarentegen, wensten vast te houden aan het principe van één Commissaris per lidstaat. Zij meenden dat dit uit het oogpunt van representativiteit noodzakelijk is. De regering was ook deze mening toegedaan.
Het resultaat bestaat uit een reductie van de omvang van de Commissie op termijn. Vanaf 2014 zal de Commissie bestaan uit een aantal leden dat overeenstemt met tweederde van het aantal lidstaten. Deze uitkomst geeft de lidstaten nog een aantal jaren de gelegenheid een onderdaan in het college te hebben. De gereduceerde omvang van de Commissie na 2014 stelt iedere lidstaat nog steeds in staat om in twee van elke drie colleges (dat wil zeggen: gedurende tien van iedere vijftien jaar) een onderdaan in de Commissie te hebben. Voor de regering is van essentieel belang dat in artikel 9 D, vijfde lid, EU-Verdrag (artikel 17, vijfde lid, VEU) en in artikel 211 bis Werkingsverdrag (artikel 244 VWEU) wordt bepaald dat het toerbeurtsysteem is gebaseerd op gelijkheid tussen lidstaten. In het vijfde lid van artikel 9 D EU-Verdrag (artikel 17 VEU) is als handreiking aan de lidstaten die aanvankelijk tegen een kleinere Commissie waren, bepaald dat in 2014 de Europese Raad met eenparigheid van stemmen kan besluiten tot een andere omvang van de Commissie. Dit gehele pakket is naar het oordeel van de regering een redelijk compromis, waarbij zowel de slagvaardigheid van de Commissie als de representativiteit ervan is gewaarborgd.
Artikel 9 D, vijfde lid, EU-Verdrag (artikel 17, vijfde lid, VEU) bepaalt dat de leden van de Commissie gekozen worden volgens een systeem van strikt gelijke roulering tussen de lidstaten waarmee de demografische en geografische verscheidenheid van de lidstaten als geheel tot uitdrukking kan worden gebracht. Daarnaast is de regering ook tevreden over verklaring 10 over hetzelfde artikel, waarin de plicht voor de Commissie is vastgelegd om de politieke, sociale en economische realiteit in alle lidstaten, ook die welke geen onderdaan als lid van de Commissie hebben, volledig in aanmerking te nemen. De Commissie moet bovendien bijzondere aandacht schenken aan de noodzaak om te zorgen voor volledige transparantie in haar betrekkingen met alle lidstaten.
Ook de regels over de wijze van benoeming van een vervangend lid van de Commissie zijn aangepast. Kon de Raad onder het EG-Verdrag met gekwalificeerde meerderheid een vervangend lid benoemen, onder artikel 215, tweede alinea, van het Werkingsverdrag (artikel 246, tweede alinea, VWEU) wordt het vervangende lid, dat dezelfde nationaliteit als het vertrekkend Commissielid heeft, pas met gekwalificeerde meerderheid van stemmen benoemd met instemming van de voorzitter van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement. In geval van eventuele vervanging van de hoge vertegenwoordiger bepaalt artikel 215, vijfde alinea, Werkingsverdrag (artikel 246, vijfde alinea, VWEU) dat vervanging overeenkomstig de benoemingsregels neergelegd in artikel 9 E, eerste lid, EU-Verdrag (artikel 18, eerste lid, VEU) dient plaats te vinden.
Artikel 201 Werkingsverdrag (artikel 234 VWEU) betreffende de motie van afkeuring van het Europees Parlement over het beleid van de Commissie, is zo aangepast dat uit de tweede alinea blijkt dat ook de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, zijn functie in de Commissie moet neerleggen wanneer een dergelijke motie de vereiste meerderheid haalt.
De voorzitter van de Europese Commissie
De taken en bevoegdheden van de voorzitter van de Commissie zijn beschreven in artikel 9 D, zesde lid, EU-Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon (artikel 17, zesde lid, VEU). Nieuw is dat de positie van de voorzitter binnen het college van commissarissen is versterkt. Waar de goedkeuring van het college nodig was (artikel 217 EG-Verdrag) bij de benoeming van vice-voorzitters, kan de voorzitter hier zelfstandig over besluiten (artikel 9 D, zesde lid, EU-Verdrag (artikel 17, zesde lid, VEU)).
Het was een wens van de regering om de positie van de voorzitter van de Commissie te versterken door diens democratische legitimiteit te vergroten. Dat is gelukt door versterking van de rol van het Europees Parlement bij de verkiezing van de voorzitter van de Commissie. In artikel 9 D, zevende lid, EU-Verdrag (artikel 17, zevende lid, VEU) is vastgelegd dat de Europese Raad bij de benoeming rekening houdt met de verkiezingen voor het Europees Parlement en deze ook consulteert. Dat betekent dat de verkiezingsuitslag moet weerklinken in de uiteindelijke voordracht. De Europese Raad draagt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een kandidaat voor bij het Europees Parlement. Het Parlement beslist vervolgens bij meerderheid van zijn leden. Wanneer de benodigde meerderheid niet gehaald wordt, draagt de Europese Raad binnen een maand een nieuwe kandidaat voor aan het Europees Parlement dat volgens dezelfde procedure beslist. Verklaring 11 ad artikel 9 D, zesde en zevende lid, EU-Verdrag (artikel 17, zesde en zevende lid, VEU) bepaalt dat voordat de Europese Raad beslist over een voordracht eerst consultaties zullen plaatsvinden tussen de Europese Raad en het Europees Parlement over het profiel van mogelijke kandidaten. Daarbij zal rekening worden gehouden met de uitslag van de Europese verkiezingen. Over de wijze waarop de consultaties plaatsvinden kan te zijner tijd besloten worden. De regering had liever gezien dat de procedure geheel was omgedraaid, te weten: voordracht van een kandidaat door het Europees Parlement en vervolgens goedkeuring door de Europese Raad. Dat bleek echter in het totstandkomingsproces niet haalbaar. De regering meent echter dat met deze verklaring, welke is voorgesteld door de Benelux-landen, een bevredigende vergroting van de rol van het Europees Parlement wordt bewerkstelligd. Dit versterkt de politieke legitimatie van de voorzitter van de Commissie en daarmee ook diens institutionele positie.
De leden van de fractie van het CDA vragen op welke wijze invulling wordt gegeven aan het roulatieschema van de Europese Commissie na 2014. Zij vragen de regering aan te geven of in ieder geval minimaal één van de Benelux-landen bij iedere roulatie in de Commissie komt. De regering memoreert dat de Commissie vanaf 2014 zal bestaan uit een aantal leden dat overeenstemt met tweederde van het aantal lidstaten. Deze gereduceerde omvang van de Commissie stelt iedere lidstaat na 2014 in staat om in twee van elke drie colleges een lid uit eigen land te hebben. De regering neemt met belangstelling kennis van het idee van de leden van de fractie van het CDA om minimaal één commissaris van de Benelux-landen bij iedere roulatie in de Commissie te hebben. Het Verdrag van Lissabon noemt die mogelijkheid niet, maar stelt wel dat een eerlijke geografische spreiding nagestreefd moet worden. In dat kader is de kans aannemelijk dat één van de Benelux-landen in elke Commissie zitting zal hebben. De leden van de VVD-fractie vragen hoe de zogenaamde Lex Prodi zijn weg heeft gevonden in het Verdrag waar het gaat om het ontslag van individuele commissarissen. De leden van de ChristenUnie-fractie stellen hier elders in het verslag eveneens een vraag over. De leden van de VVD-fractie vragen of de regering heeft getracht gevolg te geven aan de VVD-suggestie van juni 2007 om het EP de mogelijkheid te geven individuele commissarissen te ontslaan en het EP in de laatste fase van de conciliatie (in geval van conflict tussen de Raad en het EP in tweede lezing) een de facto initiatief- of amendementsrecht te geven. Voorts vragen zij het oordeel van de regering over deze suggesties ter verbetering van de herkenbaarheid en de slagkracht van het EP. Op deze vragen kan de regering als volgt antwoorden. De Lex Prodi is neergelegd in artikel 9 D, zesde lid, EU-Verdrag (artikel 17, zesde lid, VEU). Hierin wordt bepaald dat een lid van de Commissie ontslag moet nemen als de Commissie-voorzitter daarom verzoekt. Het college van commissarissen hoeft voor dit verzoek, in tegenstelling tot de huidige Verdragen, geen goedkeuring te geven. Het Europees Parlement heeft formeel geen zeggenschap over de benoeming en het ontslag van individuele commissarissen, maar wel over het gehele college. De gang van zaken rond de benoeming van de huidige Commissie, waarbij het EP feitelijk de benoeming van een individuele commissaris heeft geblokkeerd, heeft echter de kracht van het EP op dit punt aangetoond. Dit maakt duidelijk dat het EP de facto reeds veel invloed kan uitoefenen op de benoeming van individuele commissarissen. Hiermee is een belangrijk precedent geschapen. De regering onderschrijft deze de facto vergroting van de slagkracht van het EP, die mogelijk in de toekomst door het EP ook voor het wegsturen van individuele commissarissen kan worden ingezet. Het antwoord op de vraag over het de facto initiatief- of amendementsrecht van het EP in de conciliatie-fase is dat in de laatste fase van de onderhandelingen in 2007 niet meer is gesproken over eventuele aanpassingen van de gewone wetgevingsprocedure. De regering is evenwel van mening dat juist in de co-decisieprocedure de rechten van het EP gewaarborgd zijn.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen of het denkbaar en wenselijk is dat Europese politieke partijen of coalities, voorafgaand aan Europese verkiezingen een politicus uit hun midden naar voren schuiven als kandidaat-voorzitter van de Commissie. De regering wijst erop dat met het Verdrag van Nice het Europees Parlement reeds moet instemmen met de voordracht van de Europese Raad van een kandidaat voor de positie van voorzitter van de Commissie. Met het Verdrag van Lissabon wordt de rol van het Europees Parlement bij de verkiezing van de voorzitter van de Commissie verder versterkt. Zoals de leden van de fractie va GroenLinks terecht constateren, bepaalt het Verdrag dat de verkiezingsuitslag moet weerklinken in de voordracht van de Europese Raad voor de functie van voorzitter van de Commissie. Verklaring 11 bepaalt dat eerst consultaties zullen plaatsvinden tussen de Europese Raad en het Europees Parlement over het profiel van mogelijke kandidaten, alvorens de Europese Raad een kandidaat naar voren schuift. Zoals in de Memorie van Toelichting reeds is aangegeven, had de regering liever gezien dat de procedure geheel was omgedraaid, te weten: voordracht van een kandidaat door het Europees Parlement en dan goedkeuring door de Europese Raad. Dat bleek voor de meerderheid van de lidstaten niet aanvaardbaar. Niettemin is de regering van mening dat met de bovenstaande verklaring, die destijds is voorgesteld door de Benelux-landen, een bevredigende vergroting van de rol van het Europees Parlement wordt bewerkstelligd.
Ook vragen de leden van de fractie van GroenLinks of de Europese Raad een claim van een kandidaat-voorzitter op het Commissievoorzitterschap dient te honoreren, ongeacht zijn of haar nationaliteit, indien de uitslag van de Europese verkiezingen duidelijk in het voordeel van één vooraf gestelde kandidaat-voorzitter spreekt. Daarbij vragen de leden hoe zwaar Verklaring 6 in een dergelijk scenario weegt. Volgens deze Verklaring dient bij de keuze van personen voor het ambt van de voorzitter van de Europese Raad, van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger rekening te worden gehouden met het eerbiedigen van de geografische en demografische verscheidenheid van de Unie en de lidstaten. De regering wijst erop dat het Verdrag van Lissabon de betrokkenheid van het EP bij de benoeming van de Commissie-voorzitter vergroot door te bepalen dat de Europese Raad een kandidaat voordraagt rekening houdend met de uitslag van de EP-verkiezingen en na passende raadplegingen door de Europese Raad en het Europees Parlement over het profiel van de voorzitter. De verkiezingsuitslag moet dus weerklinken in de uiteindelijke voordracht door de Europese Raad. Dit impliceert echter niet dat een claim op het voorzitterschap van een eventuele kandidaat-voorzitter uit de EP-gelederen, gesteund door de verkiezingsuitslag, automatisch moet worden gehonoreerd. Immers, andere (niet-EP)kandidaten kunnen eveneens aan het profiel voldoen en de uitslag van de verkiezingen weerspiegelen. Dat niet hoeft te worden gekozen voor een eventuele EP-kandidaat vloeit ook voort uit de mogelijkheid in het Verdrag voor het EP de door de Europese Raad voorgedragen kandidaat niet te kiezen. De Europese Raad zal dan een nieuwe, voor het EP wel aanvaardbare, kandidaat moeten voordragen. Naast de verkiezingsuitslag en het profiel speelt bovendien, zoals de leden van de GroenLinks fractie terecht opmerken, een belangrijke rol dat rekening moet worden gehouden met de geografische en demografische verscheidenheid bij de keuze van de verschillende hoge Europese functionarissen. Deze moeten onderling een gebalanceerde weerspiegeling vormen van de lidstaten en bevolking van de Unie. Dit element moet dus eveneens bij het maken van de keuze voor de kandidaat-voorzitter van de Commissie worden meegenomen. De nationaliteit van de kandidaatvoorzitter kan derhalve wel degelijk een rol spelen.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe moet worden omgegaan met een situatie waarbij de voorzitter van de Europese Commissie de vicevoorzitter van de Commissie ontslaat, in de persoon van de Hoge Vertegenwoordiger, terwijl deze zijn positie behoudt in de Raad. De regering kan daarop als volgt antwoorden. Indien de Commissievoorzitter hem daarom verzoekt, neemt de Hoge Vertegenwoordiger ontslag als vicevoorzitter van de Commissie overeenkomstig de procedure zoals vastgelegd in artikel 18, eerste lid, VEU. Hierin is bepaald dat de Europese Raad zijn mandaat kan beëindigen met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Deze functionaris zal indien men daartoe besluit dus tegelijkertijd ontheven worden van zijn taken als vicevoorzitter van de Commissie en van zijn taken als Hoge Vertegenwoordiger.
De VVD-fractieleden vragen of de regering van mening is dat de politieke kleur van de kandidaat-Commissievoorzitter, die de Europese Raad voordraagt, altijd dezelfde moet zijn als de politieke groepering die de meeste zetels heeft verworven bij de verkiezingen van het Europees Parlement. De regering wijst erop dat het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de uitslag van de EP-verkiezingen moet weerklinken in de voordracht van de Europese Raad voor de functie van voorzitter van de Commissie. Voorts bepaalt een verklaring bij het Verdrag van Lissabon dat voordat de Europese Raad beslist over een voordracht eerst consultaties zullen plaatsvinden tussen de Europese Raad en het Europees Parlement over het profiel van mogelijke kandidaten. In dit proces zijn naast politieke kleur diverse factoren van belang. Zo mag verwacht worden dat bijvoorbeeld de kwaliteiten van mogelijke kandidaten, de geografische spreiding van functies en de invulling van andere functies ook een rol spelen. Uiteindelijk moet de Europese Raad bij de voordracht van een kandidaat rekening houden met de uitslag van de EP-verkiezingen. Dat kan inhouden dat de kandidaat-Commissievoorzitter dezelfde politieke kleur heeft als de fractie met de meeste EP-zetels. Er zijn echter ook alternatieven denkbaar, zoals een voordracht van een kandidaat die de goedkeuring kan dragen van fracties die bij de verkiezingen van het Europees Parlement gewonnen hebben.
Tot slot verzoeken de leden van de PvdA-fractie om nadere informatie over hoe de regering samenwerking in Benelux-verband gestalte zal geven. Deze leden geven aan het aansprekend te vinden als telkens een lid vanuit het samenwerkingsverband van de Benelux deel uitmaakt van de (verkleinde) Europese Commissie. Het nieuwe Benelux-verdrag schept een kader dat het mogelijk maakt om als Benelux binnen de Europese Unie intensiever samen te werken op onder meer institutioneel gebied en op het terrein van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid. Actuele voorbeelden daarvan zijn de intensieve besprekingen over de implementatie van het Verdrag van Lissabon en de standpuntbepaling van de EU ten opzichte van de Westelijke Balkanlanden. Om de samenwerking nog meer kracht bij te zetten, is besloten naast de traditionele ontmoetingen voorafgaand aan de Europese Raden en de Raden Algemene Zaken en Externe Betrekkingen, ook aan het begin van elk EU-voorzitterschap op het niveau van de ministers van Buitenlandse Zaken bijeen te komen. Dan kunnen de standpunten voor langere termijn op elkaar afgestemd worden en waar wenselijk een zwaarder stempel gedrukt worden op de EU-besluitvorming.
De regering acht de kans groot dat in een zittingstermijn van de verkleinde Commissie telkens tenminste één van de Benelux-landen een commissaris kan leveren. Het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de deelname aan de Commissie vanaf 2014 op basis van een toerbeurtsysteem zal geschieden. Het Verdrag stelt daarbij dat rekening gehouden moet worden met een strikt gelijkwaardige roulatie tussen de lidstaten waarmee de demografische en geografische verscheidenheid van de lidstaten als geheel tot uitdrukking gebracht wordt. Tegelijkertijd wil de regering voorkomen dat een commissaris, die volgens het Verdrag een onafhankelijke positie bekleedt, namens een groep van lidstaten in de Commissie wordt geplaatst. Dit wekt op zijn minst de indruk dat deze commissaris de belangen van die groep lidstaten moet behartigen in de Commissie.
