A-G: Handhaving inreis- en verblijfsverbod tegen derdelander niet toegestaan na intrekking terugkeerbesluit

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (hierna: A-G) Pikamäe van 10 februari 2021 in de zaak C-546/19, BZ tegen Westerwaldkreis .

Achtergrond

Richtlijn 2008/115 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: EU-Terugkeerrichtlijn) voorziet in een nauwkeurige procedure voor de terugkeer van illegale onderdanen van derde landen. Een lidstaat is op grond van de EU-Terugkeerrichtlijn verplicht om een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen een derdelander die illegaal op zijn grondgebied verblijft ( artikel 6, lid 1, EU-Terugkeerrichtlijn ). Dit terugkeerbesluit legt aan de derdelander een terugkeerverplichting op naar zijn land van herkomst. Het terugkeerbesluit kan – of moet in bepaalde gevallen – vergezeld gaan met een inreis- en verblijfsverbod ( artikel 11, lid 1, EU-Terugkeerrichtlijn ). Het inreis- en verblijfsverbod heeft tot doel de derdelander de toegang en het verblijf op het grondgebied van alle EU-lidstaten te verbieden.

BZ, van onbekende nationaliteit, is in Syrië geboren en verblijft op grond van een doorlopend verlengde gedoogstatus sinds 1990 in Duitsland. In maart 2013 is BZ in Duitsland strafrechtelijk veroordeeld wegens steun aan terrorisme. In maart 2014 werd hij voorwaardelijk in vrijheid gesteld. Het arrondissement Westerland (hierna: Westerwaldkreis) heeft in februari 2014 een uitzettingsbesluit jegens BZ vastgesteld vanwege zijn strafrechtelijke veroordeling. Dit uitzettingsbesluit omvatte eveneens een inreis- en verblijfsverbod voor het Duitse grondgebied. Tegelijkertijd hebben de Duitse autoriteiten BZ bevolen het grondgebied te verlaten op straffe van verwijdering.

BZ heeft beroep aangetekend bij de Duitse commissie van beroep tegen het uitzettingsbesluit – inclusief het inreis- en verblijfsverbod - en het bevel om het grondgebied te verlaten. Tijdens de hoorzitting van de commissie heeft Westerwaldkreis het bevel om het grondgebied te verlaten ingetrokken. Voor het overige heeft de commissie het beroep verworpen. Nadat zowel het beroep als het hoger beroep van BZ bij de Duitse rechter tegen het uitzettingsbesluit en het inreis- en verblijfsverbod werd verworpen heeft hij cassatie ingesteld bij de hoogste federale Duitse bestuursrechter.

De hoogste federale Duitse bestuursrechter stelt ten eerste vast dat uit punt 11 van het terugkeerhandboek van de Commissie volgt dat de EU-Terugkeerrichtlijn alleen van toepassing is op inreisverboden die verband houden met de migratiebepalingen in de lidstaten - namelijk de bepalingen die het inreizen en het verblijf van derdelanders regelen - en dat die richtlijn niet van toepassing kan zijn op inreisverboden die om ‘niet-migratiegerelateerde redenen’ zijn opgelegd. In dit kader wil de rechter van het EU-Hof weten of een inreisverbod wegens ‘niet-migratiegerelateerde redenen’, zoals een strafrechtelijke veroordeling, binnen de werkingssfeer van de EU-Terugkeerrichtlijn kan vallen.

Daarnaast stelt de rechter vast dat het bevel om het grondgebied te verlaten kan worden aangemerkt als een ‘terugkeerbesluit’ in de zin van de EU-Terugkeerrichtlijn. Artikel 3, lid 6 van de EU-Terugkeerrichtlijn bepaalt dat een inreisverbod gepaard gaat met een terugkeerbesluit. Het bevel om het grondgebied te verlaten (‘terugkeerbesluit’) is echter in deze zaak ingetrokken. De rechter wil van het EU-Hof weten of het inreisverbod van kracht kan blijven wanneer het terugkeerbesluit is ingetrokken.

Advies

Toepasselijkheid EU-Terugkeerrichtlijn op inreisverboden wegens ‘niet-migratiegerelateerde redenen’

De A-G stelt vast dat voor de beantwoording van de vraag of de EU-Terugkeerrichtlijn van toepassing is op inreisverboden wegens ‘niet-migratiegerelateerde redenen’ moet worden gekeken naar de werkingssfeer van de EU-Terugkeerrichtlijn. Artikel 2, lid 1 van de EU-Terugkeerrichtlijn bepaalt dat deze richtlijn van toepassing is op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen. Artikel 3, punt 2 van de EU-Terugkeerrichtlijn definieert een dergelijk ‘illegaal verblijf’ als de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden uit de EU-Schengengrenscode of dieniet of niet langer voldoet aan andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf in of vestiging in die lidstaat.

Volgens de A-G laten de bewoordingen van de in de vorige alinea genoemde bepalingen geen enkele twijfel bestaan over het feit dat de EU-wetgever de werkingssfeer van de EU-Terugkeerrichtlijn zeer ruim wenste te definiëren. De EU-Terugkeerrichtlijn bepaalt namelijk dat sprake kan zijn van illegaal verblijf indien niet voldaan is aan de migratievoorwaarden (zoals neergelegd in de Schengengrenscode), maar ook wanneer niet is voldaan aan andere voorwaarden voor verblijf of vestiging in die lidstaat (‘niet-migratiegerelateerde redenen’). Een inreisverbod wegens niet-migratiegerelateerde redenen, zoals een strafrechtelijke veroordeling, kan volgens de A-G dus binnen de werkingssfeer van de EU-Terugkeerrichtlijn vallen.

Een inreisverbod wegens niet-migratiegerelateerde redenen valt volgens de A-G in twee gevallen echter niet onder de werkingssfeer van de EU-Terugkeerrichtlijn. Ten eerste wanneer een bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid voortvloeit uit het feit dat jegens de derdelander een zware strafrechtelijke sanctie is opgelegd of een uitwijzingsprocedure loopt en de betrokken lidstaat gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om de EU-Terugkeerrichtlijn niet toe te passen op zulke situaties ( artikel 2, lid 2, onder b, EU-Terugkeerrichtlijn ). Ten tweede wanneer het inreisverbod wegens een bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid wordt uitgevaardigd op een moment wanneer de derdelander zich buiten het grondgebied van de EU bevindt. Inreisverboden op grond van de EU-Terugkeerrichtlijn kunnen namelijk alleen worden uitgevaardigd tegen derdelanders die reeds op het grondgebied van de EU verblijven. 

Handhaving inreis- en verblijfsverbod na intrekking terugkeerbesluit

De A-G benadrukt dat het EU-Hof in de zaak C-225/16 heeft geoordeeld dat het inreisverbod een aanvulling vormt op het terugkeerbesluit. Volgens de A-G kan uit deze zaak worden afgeleid dat het terugkeerbesluit moet worden aangemerkt als een vereiste voorafgaande voorwaarde voor de geldigheid van het inreisverbod. De A-G concludeert dat de lidstaten een op grond van de EU-Terugkeerrichtlijn vastgesteld inreis- en verblijfsverbod niet mogen handhaven wanneer het terugkeerbesluit is ingetrokken.

Opmerking : een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.

Meer informatie:

• ECER-dossier - Terugkeerrichtlijn