AG: Hongarije moet buitenlandse en binnenlandse instellingen voor hoger onderwijs gelijk behandelen

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal Kokott van 5 maart 2020 in zaak C-66/18, Commissie / Hongarije

In 2017 werd de Hongaarse wet op het hoger onderwijs in die zin gewijzigd dat instellingen voor hoger onderwijs uit landen buiten de EER in Hongarije alleen activiteiten mogen ontplooien wanneer tussen Hongarije en het land van oorsprong van de instelling een internationale overeenkomst is gesloten. Bovendien moeten alle buitenlandse instellingen voor hoger onderwijs die in Hongarije hoger onderwijs willen aanbieden, ook in hun land van oorsprong hoger onderwijs aanbieden.

De Central European University (CEU), die naar het recht van de staat New York (USA) is opgericht en de Amerikaanse zakenman van Hongaarse afkomst George Soros als sponsor heeft, was de enige reeds in Hongarije werkzame buitenlandse instelling voor hoger onderwijs die niet voldeed aan de nieuwe eisen. Zij heeft haar activiteiten in Hongarije inmiddels gestaakt en in november 2019 in Wenen (Oostenrijk) een nieuwe campus geopend.

Vanwege die wijzigingen van de wet op het hoger onderwijs heeft de Commissie in 2018 een inbreukprocedure ingesteld tegen Hongarije. In haar conclusie geeft advocaat-generaal Juliane Kokott het EU-Hof het advies om het beroep van de Commissie toe te wijzen.

De advocaat-generaal is van mening dat het vereiste dat met het land van oorsprong een internationale overeenkomst wordt gesloten inbreuk maakt op de verplichting tot nationale behandeling (de verplichting om buitenlandse en binnenlandse dienstverleners gelijk te behandelen) uit de GATS-overeenkomst (General Agreement on Trade in Services; Algemene Overeenkomst betreffende de handel in diensten ). Die overeenkomst werd in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) gesloten. Zij is door de Europese EU goedgekeurd en daarmee bestanddeel van het EU-recht geworden. Hoewel het EU-Hof zich normaal gesproken niet bezighoudt met de handhaving van het WTO-recht, is het bevoegd om intern (binnen de EU) te beslissen over beroepen waarmee de Commissie aanvoert dat een lidstaat dit recht heeft geschonden. Door dergelijke beroepen laat de EU zien dat zij zich wil conformeren aan het internationale recht. Dit is in overeenstemming met de volledige bevoegdheid van de EU op het gebied van de handelspolitiek, op grond waarvan zij extern verantwoordelijk is voor alle verbintenissen in het kader van de GATS en de onderhandelingen in de WTO voert.

In het kader van de GATS heeft Hongarije zich met betrekking tot maatregelen zoals de onderhavige ten volle verplicht, buitenlandse en binnenlandse dienstverleners gelijk te behandelen. Van de mogelijkheid om voor diensten van instellingen voor hoger onderwijs voorbehouden te formuleren, heeft Hongarije geen gebruik gemaakt. Bijgevolg kan het nieuwe vereiste niet worden gerechtvaardigd.

Hoewel een internationale overeenkomst die bepaalt dat de regering van het land van oorsprong de activiteiten in Hongarije van een instelling voor hoger onderwijs principieel steunt, in beginsel de betrouwbaarheid van deze instelling kan aantonen en dus kan bijdragen tot het voorkomen van frauduleuze praktijken, lijkt het vereiste in zijn concrete uitwerking een middel tot willekeurige discriminatie van instellingen voor hoger onderwijs die in derde landen zijn gevestigd. Of en wanneer een dergelijke overeenkomst wordt gesloten, ligt immers alleen in handen van Hongarije. Dat vereiste zou daardoor uiteindelijk neerkomen op een goedkeuringsvoorbehoud. Van de mogelijkheid om te voorzien in een dergelijk voorbehoud heeft Hongarije nu echter juist geen gebruik gemaakt in het kader van de GATS.

Bovendien maakt het vereiste van een internationale overeenkomst met het land van oorsprong inbreuk op het EU-Handvest van de grondrechten. Het beperkt namelijk op onevenredige wijze de vrijheid om onderwijsinstellingen op te richten en te exploiteren alsook de academische vrijheid. Hongarije is op het gebied van het hoger onderwijs aan de grondrechten van de EU gebonden, voor zover het, zoals in dit geval, volkenrechtelijke verplichtingen van de EU ten uitvoer brengt. De EU heeft immers de verantwoordelijkheid voor de oorspronkelijk door Hongarije in het kader van de GATS aangegane verplichtingen op zich genomen.

Voorts is het vereiste van een daadwerkelijke uitoefening van een onderwijsactiviteit in het land van oorsprong, dat voor alle buitenlandse instellingen voor hoger onderwijs geldt, dus ook voor dergelijke instellingen uit andere lidstaten van de EU of de EER, volgens advocaat-generaal Kokott discriminerend en onevenredig, en maakt het daarom inbreuk op de vrijheid van vestiging , de dienstenrichtlijn , het EU-Handvest van de grondrechten ( de vrijheid om onderwijsinstellingen op te richten en te exploiteren en de academische vrijheid ) en op de in de GATS vastgestelde verplichting tot gelijke behandeling. De vrijheid van vestiging omvat in het bijzonder het recht van een deelnemer aan het economische verkeer om zijn activiteiten uitsluitend in een andere lidstaat te verrichten.

Opmerking: De conclusie van de advocaat-generaal bindt het EU-Hof niet. De advocaten-generaal hebben tot taak, in volledige onafhankelijkheid het EU-Hof een juridische oplossing te bieden voor het concrete geschil. De rechters van het EU-Hof beginnen vandaag met de beraadslagingen over het arrest, dat op een latere datum zal worden gewezen.