A-G adviseert EU-Hof om Tsjechië en Polen te veroordelen voor schending van het Unierecht wegens beperking van het recht op lidmaatschap aan politieke partijen

Het gaat om de conclusies van advocaat-generaal (hierna: A-G) De La Tour van 11 januari 2024 in de zaken C-808/21 en C-814/21 .

Achtergrond
Tsjechië en Polen behouden beiden het recht om een politieke partij of een politieke beweging op te richten en het recht om lid te worden van een politieke partij of een politieke beweging voor aan Tsjechische en Poolse onderdanen. De Europese Commissie heeft naar aanleiding van deze nationale regeling een inbreukzaak tegen beide lidstaten ingesteld wegens schending van artikel 22 EU-Werkingsverdrag . Volgens de Commissie beperkt de regeling het recht van mobiele Unieburgers om zich “onder dezelfde voorwaarden” als de eigen onderdanen van de lidstaat kandidaat te stellen bij de gemeenteraadsverkiezingen of bij de verkiezingen voor het Europees Parlement. De Europese Commissie is namelijk van mening dat, gelet op de centrale en fundamentele rol die politieke partijen spelen in de kiesstelsels van de lidstaten, een Unieburger niet kan worden geacht zich in zijn staat van verblijf verkiesbaar te kunnen stellen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat, indien hij zich in die staat niet verkiesbaar kan stellen als lid van een politieke partij. Politieke partijen vormen namelijk een wezenlijke vorm van deelname aan het politieke leven en zijn het meest gebruikte middel om als kandidaat aan verkiezingen deel te nemen. Daarnaast is de Europese Commissie van mening dat de nationale regeling het recht op vrijheid van vereniging, dat is neergelegd in artikel 12, lid 1, van het Handvest , en het recht op vrijheid van meningsuiting, dat is neergelegd in artikel 11 van het Handvest , beperkt.

Tsjechië en Polen zijn beiden van mening dat de Europese Commissie haar beroep niet kan baseren op artikel 22 EU-Werkingsverdrag omdat dit artikel louter betrekking heeft op de juridische voorwaarden voor verkiesbaarheid en niet ziet op lidmaatschap van een politieke partij. De nationale regeling doet volgens Tsjechië en Polen geen afbreuk aan de essentie van het stemrecht krachtens artikel 22 EU-Werkingsverdrag, aangezien zij het volledige actieve en passieve stemrecht van mobiele Unieburgers niet wijzigt en het in de praktijk mogelijk maakt dat die rechten volledig worden uitgeoefend.

Conclusie A-G
De A-G benadrukt dat het in deze zaak gaat om de gevolgen voor het passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement die voortvloeien uit het recht om lid te worden van een politieke partij. De A-G herinnert eraan dat het lidmaatschap van een politieke partij tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, maar dat zij bij de uitoefening van deze bevoegdheid wel de verplichtingen in acht moeten nemen die voortvloeien uit het Unierecht, waaronder artikel 22 EU-Werkingsverdrag. De vraag die voorligt ziet volgens de A-G op de vraag of het in artikel 22 EU-Werkingsverdrag neergelegde gelijkheidsbeginsel zo moet worden opgevat dat het betrekking heeft op alle voorwaarden waaronder elke mobiele Unieburger zich verkiesbaar kan stellen, of dat het enkel betrekking heeft op de juridische voorwaarden voor verkiesbaarheid.

De A-G is van mening dat de Europese Commissie het recht had om haar beroep te baseren op artikel 22 EU-Werkingsverdrag, gelet op de aan het burgerschap van de Unie verbonden rechten en de in de Verdragen neergelegde democratische beginselen die beiden gelijke kiesrechten voor de Unieburgers vereisen. Volgens de A-G betekent dit dat artikel 22 EU-Werkingsverdrag zo moet worden uitgelegd dat elke belemmering van de uitoefening van de kiesrechten op grond van nationaliteit gelijkstaat aan discriminatie die verboden is onder het Unierecht. Daarnaast sluit de A-G zich ook aan bij de stellingname van de Europese Commissie dat haar beroep krachtens artikel 22 EU-Werkingsverdrag moet worden beoordeeld uit het oogpunt van het recht op vrijheid van vereniging (artikel 12, lid 1, Handvest) en het recht op vrijheid van meningsuiting (artikel 11 Handvest). De A-G gaat vervolgens in op de vraag of de onmogelijkheid om lid te worden van een politieke partij een belemmering vormt voor het passief kiesrecht van mobiele Unieburgers in Tsjechië en Polen.

Deze vraag beantwoordt de A-G bevestigend. De A-G concludeert dat de ongelijke behandeling met betrekking tot de kiesrechten voortvloeit uit het loutere feit dat Tsjechische en Poolse onderdanen vrij kunnen kiezen op welke wijze zij zich kandidaat stellen voor de gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement, namelijk als lid van een politieke partij dan wel als onafhankelijke kandidaat, terwijl mobiele Unieburgers alleen over laatstgenoemde mogelijkheid beschikken. De A-G benadrukt dat de toegang tot politieke partijen het mogelijk maakt om de kiesrechten doeltreffender uit te oefenen teneinde aan het democratisch bestel deel te nemen. De kansen voor mobiele Unieburgers op toegang tot lokale of Europese functies die worden verkregen door verkiezing, hangen namelijk af van de mate waarin zij deelnemen aan het democratische bestel van de lidstaat waar zij zich kandidaat stellen, binnen een politieke partij dan wel als onafhankelijk kandidaat. Volgens de A-G vormen de middelen waarover politieke partijen beschikken in dat opzicht een essentieel element ter bevordering van de kandidaatstelling voor de gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement. De A-G is van mening dat de Commissie voldoende heeft aangetoond dat de uitoefening van de kiesrechten wordt beperkt in Tsjechië en Polen ten nadele van mobiele Unieburgers die zich in dezelfde situatie bevinden als de eigen onderdanen van deze lidstaten.

Tsjechië en Polen rechtvaardigen de nationale regeling met een beroep op de bescherming van de nationale identiteit, dat gebaseerd is op artikel 4, lid 2, EU-Verdrag . Beide lidstaten voeren aan dat de beperking op het lidmaatschap van politieke partijen voor mobiele Unieburgers wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om nationale politieke aangelegenheden te beschermen tegen inmenging door die burgers, die zou voortvloeien uit het lidmaatschap van een politieke partij. De A-G erkent dat de organisatie van het nationale politieke bestel deel uitmaakt van de nationale identiteit van een lidstaat. Echter, volgens de A-G wordt de nationale identiteit van een lidstaat niet aangetast indien het mobiele Unieburgers wordt toegestaan om lid te worden van een politieke partij. Bovendien kan artikel 4, lid 2, EU-Verdrag de lidstaten niet ontslaan van de verplichting om de grondrechten uit het Handvest te eerbiedigen, waaronder het beginsel van democratie en het gelijkheidsbeginsel, dat tot uiting komt in artikel 22 EU-Werkingsverdrag voor wat betreft het passief kiesrecht.

Opmerking: een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.

Meer informatie:
Persbericht CURIA
ECER-dossier : Burgerschap van de Unie