A-G Medina: In een internationaal gremium tegen een EU-standpunt stemmen levert schending van het beginsel van loyale samenwerking op

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (hierna: A-G) Medina van 27 februari 2025 in de zaak C-271/23 (Commissie/Hongarije).

Achtergrond
De zaak betreft een niet-nakomingsprocedure die door de Europese Commissie tegen Hongarije is ingeleid. De Commissie beweert dat Hongarije zich niet heeft gehouden aan haar verplichting om in lijn met de EU-Verdragen het EU-standpunt zoals neergelegd in Besluit (EU) 2021/3 uit te dragen in de Commissie Verdovende Middelen van de VN (CND). Dit zou Hongarije hebben gedaan door niet in te stemmen met het besluit om enerzijds het schrappen van cannabis van lijst IV van het Verdrag inzake verdovende middelen en anderzijds handhaving inzake cannabis op grond van bijlage I te behouden. De CND hangt onder het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen (hierna gezamenlijk: „Verdragen inzake verdovende middelen en psychotrope stoffen”), bij welk Verdrag de EU geen partij is, maar de lidstaten wel.
Hongarije heeft zich tegen het EU-standpunt uitgesproken en is van mening dat het besluit onwettig is.

Advies
In deze zaak zijn twee vragen gerezen. Dit zijn: 1) de vraag of een lidstaat van de Unie mag stemmen en een verklaring mag afleggen op een manier die tegen een besluit van de Raad ingaat waarin een gemeenschappelijk standpunt is vastgesteld; en 2) de vraag of deze lidstaten zich, ter verwering tegen een beroep wegens niet-nakoming, kunnen beroepen op de onwettigheid van het Raadsbesluit waarin dit standpunt is vastgesteld, zonder dat deze wettigheid is aangevochten voor het EU-Hof. De A-G gaat op beide vragen uitvoerig in.

De A-G begint door vast te stellen dat het aannemen van besluiten over de wijziging van stoffen in de lijsten bij de Verdragen inzake verdovende middelen en psychotrope stoffen, het Unierecht aantasten en wijzigen, en daarom binnen de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt zoals neergelegd in artikel 3, lid 2, EU-Werkingsverdrag. Als gevolg daarvan, verduidelijkt de A-G, zijn de lidstaten in het geval van internationale overeenkomsten waarbij de EU geen partij is, verplicht om in de bij dergelijke overeenkomsten opgerichte internationale organen het standpunt van de Unie zoals vastgesteld op grond van artikel 218, lid 9, EU-Werkingsverdrag, te vertegenwoordigen. Duidelijk is dat Hongarije dat in dit geval niet heeft gedaan.

Hongarije verweert zich daar tegen door te stellen dat Besluit (EU) 2021/3 onwettig is. Het beroep op de exceptie van onwettigheid dient volgens de A-G echter verworpen te worpen. Vervolgens gaat de A-G in op de mogelijke schending van artikel 4, lid 3, EU-Verdrag, waarin het beginsel van loyale samenwerking is neergelegd.

Volgens de A-G brengt beginsel van loyale samenwerking twee positieve verplichtingen met zich mee. De eerste is het respecteren en steunen van de Unie „bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien” en de tweede is het treffen van alle nodige maatregelen ter „nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen [...] voortvloeiende verplichtingen”. Daarnaast vloeit er volgens de A-G een negatieve verplichting voort uit het beginsel van loyale samenwerking, namelijk de verplichting voor lidstaten om zich onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.

Om te beginnen stelt de A-G vast dat indien het EU-Hof oordeelt dat het tegenstemmen van Hongarije een schending vormde van de exclusieve bevoegdheid van de EU, dit automatisch ook betekent dat het beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, lid 3, EU-Verdrag is geschonden, en dat dit verder niet hoeft te worden onderzocht. Voor de volledigheid gaat de A-G echter verder en worden ook de andere door de Commissie aangevoerde gronden ten aanzien van overige mogelijke schending van het beginsel van loyale samenwerking behandeld.

De A-G begint met een verwijzing naar zaak Commissie/Zweden (C‑246/07). Het EU-Hof heeft daarin geoordeeld dat de lidstaten bijzondere positieve en negatieve verplichtingen hebben in een situatie waarin de Unie heeft besloten een besluit tot internationaal optreden vast te stellen dat het uitgangspunt vormt van een gezamenlijk optreden van de Unie. Het EU-Hof is echter nog verder gegaan door te verklaren dat wanneer de Commissie een voorstel heeft ingediend waarbij de instellingen worden gemachtigd om een gezamenlijke internationale actie van de Unie te beginnen, ook al is dat voorstel nog niet door de Raad aanvaard, de lidstaten bijzondere positieve en negatieve verplichtingen hebben en gehouden zijn om nauw samen te werken om de vervulling van de taak van de Unie te vergemakkelijken.

Nu in de onderhavige zaak de EU op basis van Besluit 2021/3 reeds had besloten om internationaal op te treden, kan daaruit worden afgeleid dat de lidstaten niet alleen een onthoudingsplicht hebben, maar ook een positieve verplichting om op zijn minst nauw samen te werken om de uitvoering van de taak van de Unie te vergemakkelijken en aldus de eenheid en de samenhang van het optreden van de Unie en haar internationale vertegenwoordiging te waarborgen. Volgens de A-G was de handeling van Hongarije in deze zaak in strijd met deze verplichtingen.

De Commissie bepleit aanvullend dat Hongarije het beginsel van loyale samenwerking ook heeft geschonden doordat Hongarije vóór zijn eenzijdige optreden op het internationale toneel, de instellingen van de Unie niet heeft gewaarschuwd of geraadpleegd. De A-G deelt die conclusie en stelt dat een lidstaat verplicht is de instellingen van de Unie en de andere lidstaten te informeren of te waarschuwen wanneer deze lidstaat over bepaalde kwesties van mening verschilt met het standpunt van de Unie. Daarnaast stelt de A-G dat de lidstaat verplicht is de instellingen van de Unie en de overige lidstaten te raadplegen alvorens verdere stappen te zetten. In dat kader haalt de A-G zaak Commissie/Griekenland (C‑45/07) aan, waarin Griekenland dit had gedaan en het de Commissie was die een schending van het beginsel van loyale samenwerking werd tegengeworpen door niet te proberen het Griekse voorstel voor te leggen en een debat mogelijk te maken.

De A-G concludeert dan ook dat Hongarije het in artikel 4, lid 3, EU-Verdrag neergelegde beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden door de instellingen van de Unie en de andere lidstaten niet te informeren over, en te waarschuwen voor, zijn verschillende opvatting en hen niet te raadplegen alvorens verdere actie te ondernemen. Hierbij haalt de A-G de zaak Commissie/Duitsland (C ‑ 620/16) aan waarin het EU-Hof heeft geoordeeld dat Duitsland, door tegen het in een concreet besluit vastgelegde standpunt te stemmen en door zich publiekelijk tegen dit standpunt te verzetten, zijn verplichtingen krachtens dat besluit en artikel 4, lid 3, EU-Verdrag niet was nagekomen.

De Commissie bepleit als laatste dat Hongarije het beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden door geen stappen te ondernemen om de gevolgen van zijn gedrag ongedaan te maken of op zijn minst te beperken, waarbij de Commissie vaste rechtspraak van het EU-Hof aanhaalt. De A-G is echter van mening dat die rechtspraak enkel betrekking heeft op situaties waarin de nationale autoriteiten de gevolgen van hun eenzijdig optreden ongedaan kunnen maken. Aangezien dat in het onderhavige geval niet mogelijk was, heeft dit dus ook niet geleid tot een schending van het beginsel van loyale samenwerking in de zin van artikel 4, lid 3, EU-Verdrag. Daarbij benadrukt de A-G wel dat het feit dat Hongarije wist dat zijn optreden op internationaal niveau onomkeerbaar zou zijn, als verzwarende omstandigheid zou kunnen gelden bij het bepalen van de omvang van de inbreuk door deze lidstaat.

Opmerking : een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.

Meer informatie:
ECER-dossier : Externe betrekkingen
ECER-EU-essentieel : Waarden en beginselen - Loyaliteitsbeginsel