A-G: Resolutie Europees Parlement in artikel 7-procedure tegen Hongarije volgens de juiste stemprocedure aangenomen
Nieuwsbericht | 11-12-2020
Het gaat om het advies van advocaat-generaal (hierna: A-G) Bobek van 3 december 2020 in de zaak C-650/18 , Hongarije tegen Europees Parlement.
Achtergrond
Op 12 september 2018 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen met daarin het voorstel aan de Raad om op grond van artikel 7, lid 1, EU-Verdrag te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door Hongarije van de waarden waarop de EU berust. Hongarije heeft het EU-Hof verzocht om nietigverklaring van deze resolutie op grond van artikel 263 EU-Werkingsverdrag . Tevens heeft Polen zich in dit beroep gemengd aan de zijde van Hongarije.
Artikel 7 EU-Verdrag voorziet in de mogelijkheid voor de Raad om, na goedkeuring van het Europees Parlement, te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de waarden van de Europese Unie (zie artikel 2 EU-Verdrag ) door een EU-lidstaat. Het (met redenen omkleed) voorstel voor een dergelijke constatering kan worden gedaan door een derde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Europese Commissie (artikel 7, lid 1, EU-Verdrag). In deze zaak heeft het Europees Parlement dit voorstel ten aanzien van Hongarije gedaan door middel van de hiervoor genoemde resolutie.
In het door Hongarije bij het EU-Hof ingestelde beroep tegen deze resolutie komen twee vragen aan de orde. Ten eerste luidt de vraag of een met redenen omkleed voorstel in de zin van artikel 7, lid 1, EU-Verdrag vatbaar is voor rechterlijke toetsing krachtens artikel 263 EU-Werkingsverdrag, in het bijzonder gelet op artikel 269 EU-Werkingsverdrag . Ten tweede staat de vraag centraal of de onthoudingen van stemmen in het Europees Parlement moesten worden meegerekend om vast te stellen of de voorgeschreven twee derde meerderheid van de uitgebracht stemmen is bereikt voor het aannemen van de resolutie.
Advies A-G
Ontvankelijkheid van het beroep
Voor de vraag of het beroep ontvankelijk is, brengt de A-G in de eerste plaats in herinnering dat de EU een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven heeft geroepen, waarbij het EU-Hof toezicht houdt op de wettigheid van EU-handelingen. Het EU-Hof is slechts onbevoegd wanneer dit uitdrukkelijk in de Verdragen is bepaald en afwijkingen van de regel van algemene bevoegdheid moeten restrictief worden uitgelegd.
Artikel 269 EU-Werkingsverdrag: constatering van de Europese Raad en Raad
Vervolgens gaat de A-G in op artikel 269 EU-Werkingsverdrag . Dit artikel bepaalt dat het EU-Hof op verzoek van de EU-lidstaat ten aanzien waarvan de Europese Raad of de Raad een constatering heeft gedaan in de zin van artikel 7 EU-Verdrag uitspraak kan doen over de procedurele wettigheid van deze constatering. De A-G benadrukt dat artikel 269 EU-Werkingsverdrag alleen van toepassing is op constateringen van de Europese Raad en de Raad. Dit artikel is dus niet van toepassing op de resolutie van het Europees Parlement in deze zaak, omdat de resolutie slechts het voorstel doet voor een dergelijke constatering.
De A-G concludeert verder dat artikel 269 EU-Werkingsverdrag geen betrekking heeft op en ook geen uitsluiting beoogt voor het instellen van beroepen tot nietigverklaring tegen andere handelingen van artikel 7 EU-Verdrag, dat wil zeggen handelingen waarnaar niet wordt verwezen in artikel 269 EU-Werkingsverdrag (zoals de resolutie in deze zaak). Op die handelingen zijn de normale regels van artikel 263 EU-Werkingsverdrag van toepassing.
Volgens de A-G volgt bovenstaande conclusie uit de bewoordingen, historische context, het stelsel en de logica van artikel 269 EU-Werkingsverdrag. In de eerste plaats blijkt uit de bewoordingen dat artikel 269 EU-Werkingsverdrag slechts van toepassing is op ‘constateringen’ door de Europese Raad en Raad en wordt de (uitsluiting van) rechterlijke toetsing van andere handelingen uit artikel 7 EU-Verdrag niet benoemd. Ten tweede gaat een vergelijking met vroegere artikelen uit de EU-Verdragen niet op, nu met het Verdrag van Lissabon een nieuwe structuur (ook omtrent de bevoegdheid van het EU-Hof) in het leven is geroepen. Ten derde wijst de A-G erop dat artikel 269 EU-Werkingsverdrag niet is ondergebracht bij de uitzonderingen op de bevoegdheid van het EU-Hof, maar onderdeel uitmaakt van de bepalingen tot toekenning van bevoegdheden. Daarom blijkt ook het stelsel dat artikel 269 EU-Werkingsverdrag geen uitsluiting beoogt voor het instellen van beroepen tot nietigverklaring tegen andere handelingen van artikel 7 EU-Verdrag. Tot slot zou een andere conclusie tot gevolg hebben dat alleen ‘constateringen’ vatbaar zouden zijn voor rechterlijke toetsing en de overige handelingen uit artikel 7 EU-Verdrag niet (zoals bijvoorbeeld een schorsingsbesluit in de zin van artikel 7, lid 3, EU-Verdrag). Deze uitleg past niet binnen het gegeven dat de EU als rechtsgemeenschap moet worden aangemerkt, waarbij de instellingen en lidstaten niet ontkomen aan rechterlijk toezicht.
Artikel 263 EU-Werkingsverdrag: beroep tegen handelingen
Vervolgens gaat de A-G in op de vraag of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 263 EU-Werkingsverdrag. Wanneer een lidstaat een beroep tot nietigverklaring van een handeling instelt op grond van dit artikel, moet aan een aantal vereisten zijn voldaan. Zo blijkt uit de rechtspraak van het EU-Hof dat geen beroep kan worden ingesteld tegen voorbereidende handelingen. In voorbereidende handelingen is het definitieve standpunt van de instelling nog niet vastgelegd en kunnen eventuele tekortkomingen nog in een later stadium – door middel van beroep tegen het definitieve besluit – worden verholpen. Ook kan slechts beroep worden ingesteld tegen handelingen die rechtsgevolgen hebben.
Volgens de A-G kan de resolutie van het Europees Parlement niet als voorbereidende handeling worden aangemerkt. De resolutie is niet - zoals een wetgevingsvoorstel - een uitnodiging om te onderhandelen, maar weerspiegelt volgens de A-G reeds het definitieve standpunt van het Europees Parlement. Ook is volgens de AG onduidelijk of en wanneer er in de artikel 7-procedure een definitief besluit wordt vastgesteld. Om die reden kunnen eventuele tekortkomingen mogelijk niet of pas veel later worden hersteld door beroep tegen het definitieve besluit. Hierdoor vereist de doeltreffende rechtsbescherming dat de resolutie reeds vatbaar is voor rechterlijke toetsing.
Tot slot heeft de resolutie volgens de A-G (zelfstandige) rechtsgevolgen. Hongarije wordt namelijk door het activeren van de artikel 7-procedure niet langer als veilig land van oorsprong beschouwd voor alle juridische en praktische doeleinden in verband met asielzaken (zie protocol nr. 24 inzake asiel voor onderdanen van lidstaten van de Europese Unie ). Daarnaast kan de resolutie gevolgen hebben voor het wederzijdse vertrouwen en de wederzijdse erkenning van lidstaten binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, met name in het kader van de tenuitvoerlegging van Europese aanhoudingsbevelen (zie zaak C ‑ 216/18 PPU , LM).
Gezien het bovenstaande adviseert de A-G aan het EU-Hof om het beroep van Hongarije tegen de resolutie van het Europees Parlement ontvankelijk te verklaren op grond van artikel 263 EU-Werkingsverdrag.
Het meetellen van onthoudingen van stemming
Nu de A-G van oordeel is dat het beroep ontvankelijk is, gaat hij vervolgens in op het inhoudelijke argument van Hongarije dat de onthoudingen van stemmen meegeteld hadden moeten worden bij het berekenen van de vereiste twee derde meerderheid van de uitgebrachte stemmen. Wanneer de onthoudingen waren meegeteld, was de meerderheid van twee derde van de uitgebrachte stemmen namelijk niet behaald.
Volgens het Reglement van Orde van het Europees Parlement worden alleen de uitgebrachte voor- en tegenstemmen in aanmerking genomen, tenzij de Verdragen een specifieke meerderheid verlangen. Daarnaast geldt een specifieke regeling voor stemmingen in de artikel 7-procedure, waarbij het Europees Parlement dient te besluiten met twee derde van de uitgebrachte stemmen welke tevens de meerderheid van de leden van het Europees Parlement vertegenwoordigt ( artikel 354 EU-Werkingsverdrag ). Voor het aannemen van de resolutie was dus een besluit met twee derde van de ‘uitgebrachte stemmen’ vereist. Hongarije was van mening dat onder ‘uitgebrachte stemmen’ ook onthoudingen vallen, terwijl het Europees Parlement stelt dat dit begrip alleen betrekking heeft op de stemmen voor of tegen de resolutie.
De A-G adviseert om het Europees Parlement in het gelijk te stellen en het beroep van Hongarije te verwerpen. Uit de normale betekenis van de begrippen ‘onthouding’ en ‘uitgebrachte stem’ volgt volgens de A-G immers dat zij elkaar uitsluiten. Bovendien is een dergelijke uitleg – in tegenstelling tot wat Hongarije aanvoert – verenigbaar met de beginselen van democratie en gelijke behandeling van de leden van het Europees Parlement. De beslissing om zich te onthouden van stemmen is een eigen (politieke) keuze en ook waren de leden er expliciet van op de hoogte gebracht dat onthoudingen niet zouden worden geteld als ‘uitgebrachte stem’.
Meer informatie:
