EU-Hof: geen overlevering naar Polen bij reëel risico dat verdachte geen eerlijk proces krijgt

Update: 8 augustus 2018

Het gaat om een arrest van de Grote Kamer van het EU-Hof van 25 juli 2018 in de zaak C‑216/18 PPU, LM.

De vragen zijn gerezen bij de behandeling door de Ierse rechter van een Europees Aanhoudingsbevel (EAB) van een Poolse rechter op grond van kaderbesluit 2002/584/JBZ betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten.
De Ierse rechter constateert dat er structurele problemen zijn met de rechtsstaat in Polen. In dat licht vraagt zij aan het EU-Hof welke consequenties deze constatering heeft voor de overlevering van de opgeëiste persoon aan Polen, gelet op artikel 1, lid 3, van het kaderbesluit. Volgens deze bepaling mag de toepassing van het  kaderbesluit niet tot gevolg hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 van het EU-Verdrag, wordt aangetast.

Wederzijds vertrouwen tussen EU-landen

Het uitgangspunt is volgens het EU-Hof dat lidstaten erop moeten vertrouwen dat de grondrechten van verdachten in andere lidstaten worden gerespecteerd. Alleen in uitzonderlijke omstandigheden kan dit wederzijds vertrouwen beperkt worden.

In lijn met zijn eerdere rechtspraak maakt het EU-Hof duidelijk dat dit vertrouwen beperkt kan worden na het doorlopen van twee stappen: eerst vaststellen of er structurele problemen bestaan op het gebied van de bescherming van de grondrechten (stap 1), en daarna vaststellen of er ten aanzien van de opgeëiste persoon in het concrete geval ook een reëel risico bestaat dat zijn grondrechten na overlevering worden geschonden (stap 2).

Volgens het EU-Hof moeten deze stappen ook doorlopen worden als er aanwijzingen zijn dat het recht op een eerlijk proces in een lidstaat onder druk staat. Onafhankelijke rechtspraak is daarbij een essentieel onderdeel van het recht op eerlijk proces.

Belang van onafhankelijke rechtspraak

In punten 33-57 van het arrest benadrukt het EU-Hof het EU-rechtelijke belang van onafhankelijke rechtspraak. Het Hof volgt – kort gezegd – daarbij deze lijn:

• Binnen de EU delen de EU-landen gemeenschappelijke waarden en daarom is er wederzijds vertrouwen tussen EU-landen (punt 35);
• Alleen in uitzonderlijke omstandigheden kan dit wederzijds vertrouwen beperkt worden (punt 37). In de eerdere zaak C‑404/15 en C‑659/15 PPU heeft het EU-Hof duidelijk gemaakt dat het wederzijdse vertrouwen dat de basis is van het Europese overleveringsrecht in uitzonderlijke omstandigheden beperkt kan worden (punt 43);
• Het wederzijdse vertrouwen kan ook beperkt worden bij problemen onder artikel 47 van het EU-Handvest van de Grondrechten inzake het recht op eerlijk proces (punt 47);
• Onafhankelijke rechtspraak is een essentieel onderdeel van het recht op een eerlijk proces (punten 48-58, met uitvoerige verwijzingen naar de zaak  C-64/16 (Portugese rechters) over onafhankelijke rechtspraak);
• In dat licht concludeert het EU-Hof dat het een rechter kan zijn toegestaan bij wijze van uitzondering aan een Europees aanhoudingsbevel geen gevolg te geven, wanneer de persoon tegen wie dat aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, in geval van overlevering aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit een reëel gevaar loopt dat zijn grondrecht op een onafhankelijk gerecht zal worden geschonden en derhalve zijn door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest gewaarborgde grondrecht op een eerlijk proces in de kern zal worden aangetast (punt 59).

Belang van ‘artikel 7’- procedure

In punten 61-79 van het arrest maakt het Hof duidelijk dat deze twee stappen in alle gevallen moeten worden gevolgd. Deze stappen blijven alleen achterwege wanneer, na een besluit van de Europese Raad op grond van artikel 7, lid 2 EU-verdrag, de Raad op grond van artikel 7, lid 3 EU-Verdrag heeft besloten tot opschorting van de toepassing van het kaderbesluit jegens de desbetreffende lidstaat (punt 72). Dit vloeit voort uit overweging 10 van het kaderbesluit. Die opschorting zal een algemene werking hebben en dus is er nadien in het geheel geen sprake meer van toetsing. In de praktijk zullen dan EAB's van die lidstaat zelfs niet meer in behandeling kunnen worden genomen.

De Ierse rechter en de Commissie hebben in deze procedure informatie naar voren heeft gebracht over de lopende ‘artikel 7-procedure’ tegen Polen. De Commissie heeft op grond van artikel 7, lid 1 van het EU-Verdrag een zgn. ‘met redenen omkleed voorstel’ ingediend bij de Raad waarin zij uiteenzet dat de ontwikkelingen rond de Poolse rechterlijke macht aanleiding vormen voor de constatering van een duidelijk gevaar voor een ernstige schending, door de Republiek Polen, van de rechtsstaat. De Raad heeft nog geen ‘lid 1’-besluit vastgesteld op basis van dit voorstel. Een ‘lid 2’-besluit van de Europese Raad is nog helemaal niet aan de orde, laat staan een ‘lid 3’-besluit van de Raad tot opschorting van de toepassing van het kaderbesluit. Maar het voorstel van de Commissie bevat volgens het EU-Hof wel bijzonder relevante gegevens voor de verificatie door de Ierse rechter (punt 61).

Toets van de onafhankelijkheid van Poolse rechters

In de punten 61-67 geeft het EU-Hof een uiteenzetting van de relevante aspecten waaraan de rechter die over het EAB moet oordelen (hierna: ‘uitvoerende rechter’) de onafhankelijkheid van de Poolse rechters moet toetsen.

De uitvoerende rechter moet op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens over het functioneren van het gerechtelijk apparaat in de uitvaardigende lidstaat nagaan of er een reëel gevaar van schending van het grondrecht op een eerlijk proces bestaat dat verband houdt met het feit dat de rechterlijke instanties van bedoelde staat niet onafhankelijk zijn wegens structurele of fundamentele gebreken in die staat. De inlichtingen in een met redenen omkleed voorstel dat de Commissie recent op grond van artikel 7, lid 1, VEU aan de Raad heeft doen toekomen, zijn voor die verificatie bijzonder relevante gegevens (punt 61). Een dergelijke verificatie moet worden verricht naar de maatstaven van het beschermingsniveau van het grondrecht op een eerlijk proces van artikel 47 , tweede alinea, van het Handvest (punt 62):

• de rechterlijke instantie moet haar taken volledig autonoom uitoefenen, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en aldus beschermd zijn tegen tussenkomsten of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in gevaar zouden kunnen brengen en hun beslissingen zouden kunnen beïnvloeden (punt 63).
• Er zijn waarborgen nodig ter bescherming van de persoon van degenen die tot taak hebben recht te spreken, zoals hun onafzetbaarheid en een bezoldiging die qua omvang evenredig is aan het belang van de functies die zij uitoefenen(punt 64).
• het houden van gelijke afstand ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding. Voor dit aspect is nodig dat objectiviteit in acht wordt genomen en dat elk belang bij de oplossing van het geschil, buiten de strikte toepassing van de rechtsregel, ontbreekt (punt 65).
• Voor deze waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn regels nodig, onder andere met betrekking tot de samenstelling van het orgaan, de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor verschoning, wraking en afzetting van zijn leden, die het mogelijk maken elke legitieme twijfel omtrent de onvatbaarheid van dit orgaan voor externe factoren en omtrent zijn neutraliteit ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen uit de geest van de justitiabelen te bannen. Aan de voorwaarde van onafhankelijkheid van de betrokken instantie is volgens de rechtspraak met name slechts voldaan indien de gevallen waarin haar leden kunnen worden afgezet, in uitdrukkelijke wetsbepalingen zijn genoemd (punt 66).
• Het vereiste van onafhankelijkheid gebiedt ook dat de tuchtregels voor de personen met een rechterlijke opdracht de noodzakelijke waarborgen bieden om elk gevaar uit te sluiten dat dergelijke regels worden gebruikt als systeem om politiek toezicht op de inhoud van de rechterlijke beslissingen te houden. Regels waarbij zowel de gedragingen die tuchtrechtelijke overtredingen opleveren als de concreet daarop toepasselijke sancties worden omschreven, waarbij wordt voorzien in de tussenkomst van een onafhankelijke instantie volgens een procedure waarmee de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest neergelegde rechten, waaronder de rechten van de verdediging, volledig worden gewaarborgd en waarbij wordt voorzien in de mogelijkheid om in rechte op te komen tegen de beslissingen van de tuchtinstanties, vormen in dat verband een geheel van essentiële waarborgen voor het behoud van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.

Onderzoek naar het bestaan van een reëel risico

Zolang de Raad nog geen besluit tot opschorting van de toepassing van het kaderbesluit jegens Polen op grond van artikel 7, lid 3 EU-Werkingsverdrag heeft vastgesteld, kan de uitvoerende rechter volgens het EU-Hof alleen in uitzonderlijke omstandigheden op grond van artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 ervan afzien om gevolg te geven aan een Europees aanhoudingsbevel.

Zo’n geval doet zich voor wanneer de uitvoerende rechter na een concrete en nauwkeurige beoordeling van het specifieke geval vaststelt dat er zwaarwegende en op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, na zijn overlevering aan de Poolse rechterlijke autoriteit een reëel gevaar loopt dat zijn grondrecht op een onafhankelijk gerecht zal worden geschonden en derhalve dat zijn grondrecht op een eerlijk proces in de kern zal worden aangetast (punt 73).

Voor die vaststelling door de uitvoerende rechter bevatten de punten 74-78 van het arrest belangrijke aanwijzingen.

• In het kader van een dergelijke beoordeling moet de uitvoerende rechter ‘onder meer’ (de andere taalversies zijn preciezer: FR: ‘notamment’, EN: ‘in particular’) onderzoeken in hoeverre de structurele of fundamentele gebreken wat de onafhankelijkheid van de Poolse rechterlijke instanties betreft, zoals die uit de haar ter beschikking staande gegevens blijken, gevolgen kunnen hebben op het niveau van de rechterlijke instanties van die staat die bevoegd zijn voor de procedures waaraan de gezochte persoon zal worden onderworpen (punt 74).

• Indien uit dit onderzoek blijkt dat deze gebreken negatieve gevolgen voor die rechterlijke instanties kunnen hebben, dient de uitvoerende rechter nog te beoordelen of er, in het licht van de specifieke zorgen die de betrokkene tot uitdrukking heeft gebracht en de eventueel door hem verstrekte inlichtingen, zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat hij een reëel gevaar loopt dat zijn grondrecht op een onafhankelijk gerecht zal worden geschonden en dus dat zijn grondrecht op een eerlijk proces in de kern zal worden aangetast. Daarbij moet rekening worden gehouden met zijn persoonlijke situatie, de aard van het strafbare feit waarvoor hij wordt vervolgd en de feitelijke context die aan het Europees aanhoudingsbevel ten grondslag liggen (punt 75).

Verificatie bij de Poolse rechter

Wanneer de uitvoerende rechter onvoldoende gegevens heeft voor de beoordeling van het gevaar dat de verdachte geen eerlijk proces krijgt, is hij op grond van artikel 15 van het kaderbesluit verplicht alle aanvullende gegevens die hij nodig acht op te vragen bij de Poolse rechter (punt 76) en daarmee rekening te houden (dictum). Op welke wijze hij daarmee rekening moet houden, zet het EU-Hof uiteen in de punten 77 en 78.

Het EU-Hof legt de bewijslast dat de situatie in Polen in orde is, bij de Poolse rechter. Niet de uitvoerende rechter moet aantonen dat de Poolse rechter niet onafhankelijk is, maar de Poolse rechter moet aantonen dat hij onafhankelijk is.

De Poolse rechter moet namelijk de uitvoerende rechter ‘elk objectief gegeven meedelen over eventuele wijzigingen in Polen met betrekking tot de voorwaarden voor de bescherming van de waarborg van rechterlijke onafhankelijkheid, dat aantoont dat dit gevaar voor de betrokkene kan worden uitgesloten’ (punt 77).

De drempel is laag. Als de Poolse inlichtingen ‘er niet toe leiden dat kan worden uitgesloten dat de betrokkene een reëel gevaar loopt’, moet de uitvoerende rechter ervan afzien om aan het EAB gevolg te geven (punt 78).

Meer info:

• Ierse rechter vraagt EU-Hof advies over behandeling Pools overleveringsverzoek, ECER nieuwsbericht| 17 april 2018

• President EU-Hof op de bres voor rechtsstaat in Polen, ECER Nieuwsbericht | 28 maart 2018

• Commissie: duidelijk gevaar voor rechtsstaat in Polen, ECER Nieuwsbericht | 21 december 2017

• Meer ECER nieuwsberichten over de rechtsstaat in Polen