C-190/22 Presidenza del Consiglio dei Ministri 

Prejudiciële hofzaak

Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar).

Termijnen: Motivering departement:    30 mei 2022
Schriftelijke opmerkingen:                    16 juli 20211

Trefwoorden: vrederechter, arbeidsvoorwaarden, discriminatie

Onderwerp:

-             Richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd

-             Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting

Feiten:

Verzoekster heeft ononderbroken de functies van vrederechter uitgeoefend van 14-01-2002 tot 09-11-2020 – de datum waarop haar ambt automatisch had moeten aflopen omdat zij de leeftijd van 68 jaar bereikte.  De Italiaanse wetgever heeft de regeling inzake honoraire rechters hervormd. Honoraire rechters die op de datum van inwerkingtreding van dat wetsbesluit in dienst waren, zoals de verzoekende vrederechter, worden voor onbepaalde tijd op een uitputtende lijst geplaatst tot zij de leeftijd van 70 jaar bereiken, en niet langer 68 jaar, zoals ook het geval is voor beroepsrechters. De anciënniteit die in aanmerking moet worden genomen voor de deelname aan de door de CSM ingestelde beoordelingsprocedure, die ertoe strekt honoraire rechters te herbenoemen en die is omschreven in artikel 29 van wetsbesluit nr. 116/2017, is niet de anciënniteit die de kandidaat heeft opgebouwd op het moment van indiening van het verzoek, maar de anciënniteit die hij heeft opgebouwd op de datum van inwerkingtreding van dit wetsbesluit, te weten 15-08-2017. Aangezien verzoekster tot op heden weliswaar bijna 20 dienstjaren als vrederechter heeft gewerkt, maar op 15-08-2017 niet meer dan 16 dienstjaren had opgebouwd, kan zij niet deelnemen aan de beoordelingsprocedure voor 2022. Verzoekster stelt op grond van de nieuwe voorlopige beschikking van de TAR Emilia-Romagna en het arrest van het Hof in zaak C-658/18 dat zij voor de periode 10 tot en met 28-02-2022 recht heeft op het salaris dat toekomt aan een vergelijkbare gewone rechter met 20 jaar anciënniteit. In dit verband voert verzoekster aan dat de Italiaanse regering voortdurend inbreuk maakt op het Unierecht inzake de status en de rechten van honoraire rechters ten opzichte van de arbeidsvoorwaarden van vergelijkbare beroepsrechters. Voorts heeft verzoekster de verwijzende rechter verzocht het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken, gelet op de nieuwe regeling inzake honoraire rechters die bij artikel 1, lid 629, van wet nr. 234/2021 is ingevoerd en die volgens verzoekster uitsluitend tot doel heeft de gevolgen van het arrest van het Hof in zaak C-658/18, van de toekomstige beslissing van het Hof in zaak C-236/20, en van de inbreukprocedure die de Commissie heeft ingeleid met haar aanmaningsbrief van 15-07-2021 met terugwerkende kracht teniet te doen.

Overweging:

Wat de eerste prejudiciële vraag betreft, is de verwijzende rechter van oordeel dat de in de nieuwe tekst van artikel 29 van wetsbesluit nr. 116/2017 neergelegde regeling elke doeltreffende bescherming ontzegt aan honoraire rechters die in dienst waren op de datum van inwerkingtreding van dat wetsbesluit, te weten 15-08-2017. Deze situatie betreft naast verzoekster nog 4769 andere honoraire rechters, waaronder de verwijzende rechter zelf. De nieuwe tekst van artikel 29 van wetsbesluit nr. 116/2017 is tevens van invloed op de situatie van de verzoekende vrederechter in zaak C-236/20, hetgeen betekent dat de gevolgen van het toekomstige arrest van het Hof in die zaak teniet zullen worden gedaan, aangezien, ongeacht het antwoord van het Hof, de nieuwe hervormde regeling op die vrederechter van toepassing is. Wat de tweede prejudiciële vraag betreft, is de verwijzende rechter van oordeel dat het feit dat in het arrest van het Hof in zaak C-658/18 wordt erkend dat de vrederechter een werknemer in loondienst is, met zich meebrengt dat een procedure als de afzettingsprocedure van artikel 21, leden 3 tot en met 6, van wetsbesluit nr. 116/2017 – die volledig verschilt van die welke van toepassing is op beroepsrechters – niet langer mag worden toegepast. Deze afzettingsprocedure garandeert geen hoor en wederhoor en ontzegt de honorair rechter zelfs het recht om te worden gehoord, waarbij het ministerie van Justitie de volledige administratieve discretionaire bevoegdheid krijgt om de afzetting te gelasten en de CSM een marginale rol krijgt toebedeeld. Wat de derde en vierde prejudiciële vraag betreft, acht de verwijzende rechter het noodzakelijk de president van het Hof krachtens artikel 279 VWEU en artikel 160 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof te verzoeken om voorlopige maatregelen te nemen met het oog op opschorting van nationale wetgevingshandelingen die schadelijk zijn voor de rechtsstaat en de financiële belangen van de Unie, in de zin van verordening 2020/2092. Hij verwijst in dit verband tevens naar de beschikking van de vicepresident van het Hof in zaak C-619/18 R.

Prejudiciële vragen:

1) Staat het Unierecht, met name de artikelen 15, 20, 30 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de clausules 2 en 4 van de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, omgezet bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999, en het grondbeginsel van de onafhankelijkheid en de onafzetbaarheid van de Europese rechter, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof in de zaak UX / Governo italiano (EU:C:2020:572), in de weg aan een nationale bepaling als artikel 29 van wetsbesluit nr. 116 van 13 juli 2017 (hierna: „wetsbesluit nr. 116/2017”), die zonder objectieve redenen de verzoekende vrederechter discrimineert ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden ten opzichte van vergelijkbare beroepsrechters, gezien de volgende feitelijke situatie:

• verzoekster, die sinds 2002 ononderbroken vrederechter is, zal de leeftijd van 70 jaar bereiken in 2022 en had op 15 augustus 2017 niet meer dan 16 jaar daadwerkelijke dienstanciënniteit als honorair rechter;

• bijgevolg kan verzoekster, hoewel zij op grond van een nationale bepaling (artikel 29, lid 1, van wetsbesluit nr. 116/2017) haar rechterlijk ambt kan blijven uitoefenen tot zij de leeftijd van 70 jaar zal hebben bereikt, niet deelnemen aan de eerste beoordelingsprocedure met het oog op plaatsing op de uitputtende lijst van honoraire rechters, die in 2022 zal worden aangekondigd door de Consiglio superiore della magistratura (hoge raad voor de magistratuur, Italië; hierna: „CSM”), zoals bepaald in artikel 29, lid 3, van wetsbesluit nr. 116/2017;

• een ander gevolg bestaat erin dat verzoekster, aangezien zij het verzoek tot deelname aan de in 2022 geplande beoordelingsprocedure met het oog op plaatsing op de uitputtende lijst niet meer kan indienen en krachtens de oude regeling haar rechterlijk ambt op 31 december 2021 afliep omdat zij de leeftijd van 68 jaar had bereikt, op 1 januari 2022 haar werkzaamheden niet meer kon hervatten omdat de nieuwe regeling weliswaar bepaalt dat degenen die op 15 augustus 2017 in dienst waren, in dienst kunnen blijven tot zij de leeftijd van 70 jaar zullen hebben bereikt, maar ook voorziet in de beëindiging van de dienst van degenen die geen verzoek tot herbenoeming in hun ambt kunnen indienen (artikel 29, lid 9, van wetsbesluit nr. 116/2017);

• krachtens de voornoemde nationale regeling ontvangt verzoekster van de Italiaanse regering slechts een schadevergoeding tussen 1 500 EUR en 2 500 EUR per dienstjaar naargelang van het aantal gehouden zittingen in het betrokken jaar, tot hoogstens 50 000 EUR, waarbij zij bovendien afstand doet van de loonvorderingen, rechtsvorderingen en vorderingen inzake bijdragen, die zij in het kader van de bij de TAR (Tribunale amministrativo regionale) Emilia Romagna (bestuursrechter in eerste aanleg van de regio Emilia-Romagna, Italië; hierna: „TAR Emilia-Romagna”) aanhangige zaak heeft ingesteld en die door het Unierecht worden gewaarborgd voor de rechterlijke taken die zij als werknemer uitoefent, maar niet als zodanig door de Italiaanse regering worden erkend, met inbegrip van de betaalde bijdragen uit hoofde van de arbeidsverhouding en de daaruit voortvloeiende socialezekerheidsuitkeringen;

• de TAR Emilia-Romagna heeft bij voorlopige maatregel van 9 februari 2022, op grond van het arrest UX van het Hof en in strijd met de nationale regeling en het advies van de CSM van 16-17 februari 2022, de hervatting van de uitoefening van het rechterlijk ambt van vrederechter [door verzoekster] bevolen totdat zij de leeftijd van 70 jaar zal hebben bereikt;

• bij beschikking van 1 maart 2022 heeft de president van de Tribunale di Rimini (rechtbank in eerste aanleg Rimini, Italië) ter uitvoering van de voorlopige maatregel van de TAR Emilia-Romagna bevolen dat verzoekster onmiddellijk weer in dienst moest worden genomen;

• bij de verwijzende rechter is een schadevordering ingediend wegens kennelijke en voortdurende schending door de Italiaanse regering van het Unierecht met betrekking tot de juridische status en de rechten van honoraire rechters, waarvan het bedrag overeenkomt met het salaris dat verzoekster had moeten ontvangen voor de periode van 10 tot en met 28 februari 2022 en dat gelijk is aan het salaris van een vergelijkbare beroepsrechter, die haar rechtsgrondslag vindt in de voorlopige maatregel van de TAR Emilia-Romagna met betrekking tot het opnieuw in dienst nemen van verzoekster, maar in strijd is met de nationale wetgeving, die weliswaar erkent dat er sprake is van schending van het Unierecht, maar ten eerste elke mogelijkheid uitsluit om de verzoekende honorair rechter – die haar ambt op 31 december 2021 tegen haar wil heeft neergelegd wegens een voorlopige maatregel van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) die in strijd met het arrest UX van het Hof was uitgevaardigd – weer in dienst te nemen totdat zij de leeftijd van 70 jaar zal hebben bereikt, en ten tweede de vergoeding van de door verzoekster geleden schade beperkt tot een bij wet vooraf vastgesteld forfaitair bedrag dat aanzienlijk lager is dan de schade die daadwerkelijk is geleden als gevolg van de schending van de door de Unie gewaarborgde rechten.

2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, staat artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, gelezen in samenhang met artikel 267 VWEU, de clausules 2 en 4 van de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, omgezet bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999, en het grondbeginsel van de onafhankelijkheid en de onafzetbaarheid van de Europese rechter, dan in de weg aan een nationale regeling – als artikel 21 van wetsbesluit nr. 116 van 13 juli 2017 – die de verzoekende vrederechter, die de juridische, economische en sociale bescherming niet geniet en die het Unierecht zoals uitgelegd door het Hof in het arrest UX wil toepassen door de nationale regels buiten toepassing te laten die zich verzetten tegen de erkenning van de vereiste bescherming, blootstelt aan de automatische beëindiging van het rechterlijk ambt door de organen van de Italiaanse Staat, die partij zijn in het hoofdgeding, zoals de CSM en het ministerie van Justitie, zonder een procedure op tegenspraak en zonder de tuchtprocedure waarin vóór de inwerkingtreding van wetsbesluit nr. 116/2017 was voorzien?

3) Indien de eerste twee vragen bevestigend worden beantwoord, is er dan sprake van schending van de „rechtsstaat” in de zin van artikel 2, onder a), van verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting, in een nationale situatie in Italië waarin:

• de verzoekende vrederechter en 4 769 andere honoraire rechters die op 15 augustus 2017 reeds in dienst waren, waaronder ook de verwijzende rechter, niet de doeltreffende juridische, economische en sociale bescherming van de arbeidsvoorwaarden genieten die wordt geboden aan vergelijkbare beroepsrechters, zodat zij hun rechterlijk ambt niet onder de voorwaarden van onafhankelijkheid en onafzetbaarheid kunnen uitoefenen;

• de Italiaanse regering en het ministerie van Justitie (de „werkgever”), het nationale parlement, de CSM, de Suprema Corte di Cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) en de Consiglio di Stato stelselmatig weigeren de voorrang van het Unierecht te erkennen en toepassing te geven aan de rechtspraak van het Hof over de juridische status en de door het Unierecht gewaarborgde rechten van de verzoekende vrederechter en 4 769 andere honoraire rechters, die in dezelfde omstandigheden als beroepsrechters hun rechterlijke taken uitoefenen;

• 4769 honoraire rechters, met inbegrip van de verwijzende rechter en met uitsluiting van verzoekster,  die op 15 augustus 2017 reeds in dienst waren, afstand moeten doen van alle door het Unierecht gewaarborgde rechten indien zij willen deelnemen aan een nieuwe beoordelingsprocedure op grond waarvan zij, mits de uitkomst positief is, hun rechterlijk ambt kunnen blijven uitoefenen totdat zij de leeftijd van 70 jaar hebben bereikt, hoewel al deze honoraire rechters bij besluit van de CSM en het ministerie van Justitie op grond van de tot en met 31 december geldende regeling in hun ambt zijn bevestigd tot 31 mei 2024 en in ieder geval tot de datum waarop het ambt automatisch afloopt wegens het bereiken van de betreffende leeftijd, waarbij na deze „bevestiging” in het ambt nog steeds inbreuk wordt gemaakt op de onafhankelijkheid en de onafzetbaarheid van de „in zijn ambt bevestigde” honoraire rechter;

• de financiële maatregelen ten laste van de Uniebegroting voor de hervorming van het Italiaanse civiele recht en strafrecht met het oog op een eerlijk proces binnen kortere termijnen, zoals vastgesteld in het PNNR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza; nationale herstel- en veerkrachtplan), geen maatregelen ter ondersteuning van honoraire rechters bevatten, maar hoofdzakelijk zijn gericht op de aanstelling voor bepaalde tijd van 16 500 ambtenaren als „addetti all’ufficio del processo („bedienden in het gerechtsbureau”), die bij het ministerie van Justitie in loondienst komen onder dezelfde economische voorwaarden als „in hun ambt bevestigde” honoraire rechters, maar met de waarborg van onafzetbaarheid op tuchtrechtelijk vlak voor de gehele duur van de betrekking, die niet geldt voor honoraire rechters, zelfs niet nadat deze „in hun ambt zijn bevestigd”?

4) Indien de eerste drie vragen bevestigend worden beantwoord, zijn artikel 278 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en artikel 160 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dan onrechtmatig omdat zij in strijd zijn met de artikelen 2, 6 en 19 van het Verdrag [betreffende de Europese Unie], voor zover zij het Hof niet in staat stellen om in het kader van een prejudiciële procedure op grond van artikel 267 VWEU de noodzakelijke voorlopige maatregelen te nemen om onder meer nationale wetgevingshandelingen te schorsen die de rechtsstaat en de financiële belangen van de Unie schaden volgens de beginselen en de voorwaarden van verordening 2020/2092?

Aangehaalde (recente) jurisprudentie: UX/Governo della Repubblica italiana (C-658/18), Ministero della Giustizia and Others (Status of Italian Magistrates) (C-236/20), Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim (C-748/19 tot en met C-754/19), Commission v Poland (C-619/18 R.), Hungary v Parliament and Council (C-156/21 en C-157/21), Randstad Italia (C-497/20)

Specifiek beleidsterrein: SZW, JenV