C-197/18, Wasserleitungsverband, arrest van 3 oktober 2019

Signaleringsfiche

Arrest van het Hof van Justitie van 3 oktober 2019, C-197/18, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland, Robert Prandl, Gemeinde Zillingdorf, Bundesministerium für Nachhaltigkeit und Tourismus

Betrokken departementen

LNV, IenW

Sleutelwoorden

Milieu – Richtlijn 91/676/EEG (nitraatrichtlijn) – Bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen – Doelstelling om de verontreiniging te verminderen – Door verontreiniging getroffen water – Nitraatgehalte van maximaal 50- mg/l – Door de lidstaten vastgestelde actieprogramma’s – Rechten van particulieren om een dergelijk programma te wijzigen – procesbevoegdheid voor de nationale autoriteiten en rechtelijke instanties

Beleidsrelevantie

• De verplichtingen van artikel 5, leden 4 en 5, van de Nitraatrichtlijn – betreffende het treffen en uitvoeren van doeltreffende maatregelen in het nitraatactieprogramma - zijn duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk, zodat ze door (rechts)personen kunnen worden ingeroepen tegen de staat.
   
• De drempelwaarde van 50 mg/l nitraat in grondwater, genoemd in een bijlage van de nitraatrichtlijn, vormt een nadere precisering van het begrip ‘verontreiniging’ in (de doelstelling van) de nitraatrichtlijn, zodat lidstaten gehouden zijn een bestaand actieprogramma te wijzigen of aanvullende maatregelen te nemen zolang het nitraatgehalte zonder die maatregelen meer dan 50 mg/l bedraagt of kan bedragen. Lidstaten zijn verplicht om in het kader van een nitraatactieprogramma aanvullende of verscherpte maatregelen te treffen zodra de noodzaak daarvan voor het eerst is vastgesteld.
   
• Particulieren en rechtspersonen die het recht hebben grondwater te gebruiken worden volgens het Hof rechtstreeks geraakt door een (dreigende) overschrijding van deze drempelwaarde en kunnen bij de nationale rechter eisen dat een lidstaat zijn verplichtingen op grond van de nitraatrichtlijn nakomt om verscherpte of aanvullende maatregelen te nemen. Gelet op het Verdrag van Aarhus acht het Hof ook milieuorganisaties die voldoen aan de vereisten van dit verdrag, rechtstreeks geraakt bij een (dreigende) overschrijding. Zij kunnen dus ook een dergelijk beroep instellen. Voor Nederland is dit een nieuw inzicht, omdat er voorheen van werd uitgegaan dat (dreigende) overschrijding van de 50 mg/l waarde niet tot een beroepsrecht zou kunnen leiden, omdat de waarde niet wordt genoemd in de doelstelling.
   
• Bekend was al dat van belang is dat de meetpunten van het monitoringsprogramma in een lidstaat representatief zijn, zonder welk de omvang van de verontreiniging uit agrarische bronnen immers niet kan worden vastgesteld en dat ook voor die meetplaatsen geldt dat rekening moet worden gehouden met de beste beschikbare wetenschappelijk en technische kennis en met de fysische, geologische en klimatologische omstandigheden van elke regio. Nieuw is dat een gemeten waarde die verschilt van de waarden van de meetpunten van het monitoringsprogramma van de lidstaat, voor het Hof een indicatie is dat de plaats van deze meetpunten mogelijk niet overeenkomstig de nitraatrichtlijn is gekozen.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum

Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland is een samenwerking van gemeentes met als taak de drinkwatervoorziening van de betreffende gemeentes. Robert Prandl is een particulier met een put voor eigen gebruik. De gemeente Zillingdorf heeft een grondwaterpomp waarmee water op wordt gepompt voor procesdoeleinden. Deze partijen stellen dat het nitraatgehalte in het lokale grondwater te hoog is, en dat het Oostenrijkse ministerie van Duurzaamheid en Toerisme daarom het betreffende nitraatactieprogramma aan moet passen. De Oostenrijkse bestuursrechter vraagt daarom of particulieren dit bij de Oostenrijkse staat kunnen vorderen.

1. Procesbevoegdheid van particulieren

In zijn uitspraak bepaalt het Hof dat particulieren zich bij de nationale rechter kunnen beroepen op de nitraatrichtlijn indien zij natuurlijke- of rechtspersonen zijn die rechtstreeks worden getroffen door een inbreuk op bepalingen in de richtlijn. Om dit te bepalen stelt het Hof vast wat het doel is van de richtlijn: het verminderen van waterverontreiniging die wordt veroorzaakt door nitraat afkomstig uit agrarische bronnen. De waarde van 50 mg nitraat per liter uit de bijlage van de nitraatrichtlijn vormt volgens het Hof de precisering van het begrip verontreiniging en dus van de doelstelling van de nitraatrichtlijn. Bij een hogere concentratie moet volgens het Hof worden aangenomen dat het rechtmatig gebruik van het water door particulieren of rechtspersonen wordt gehinderd en dat zij daarmee rechtstreeks geraakt zijn en bij de nationale rechter kunnen vragen om naleving van de richtlijnverplichtingen door de lidstaat.

Daarnaast verwijst het Hof naar het Verdrag van Aarhus en het Handvest van de grondrechten van de EU. Leden van het publiek hebben toegang tot de rechter wanneer zij voldoen aan de eventuele in het nationale recht neergelegde criteria. Dat zijn in ieder geval natuurlijke- of rechtspersonen die aan te merken zijn als ‘betrokken publiek’. Zij kunnen zich op de nitraatrichtlijn beroepen. Hieronder vallen bijvoorbeeld milieuorganisaties. Naast deze milieuorganisaties zijn ook drinkwaterbedrijven en particulieren met een eigen put procesbevoegd indien hun rechtmatig gebruik van grondwater wordt belemmerd. Deze belemmering kan ook andere belangen betreffen dan het rechtmatig gebruik van het water voor drinkwater, zoals risico’s voor de menselijke gezondheid, het leven en de aquatische ecosystemen en de mogelijkheden tot recreatie. Dit impliceert dat er een grote groep (rechts)personen is die rechtstreeks geraakt wordt en daardoor toegang heeft tot de rechter om naleving van de nitraatrichtlijn door de lidstaat te eisen.

2. Omvang van de verplichting om de verontreiniging te verminderen en te voorkomen

De richtlijn voorziet in specifieke instrumenten om de door nitraten uit agrarische bronnen veroorzaakte waterverontreiniging tegen te gaan. Deze instrumenten moeten worden toegepast indien nitraten uit landbouw in aanzienlijke mate bijdragen aan de verontreiniging. De nitraatrichtlijn is immers alleen van toepassing indien agrarische bronnen in aanzienlijke mate bijdragen aan de nitraatverontreiniging. Uit eerdere jurisprudentie waarbij het ging om 17% nitraatverontreiniging uit agrarische bronnen oordeelde het Hof dat van die aanzienlijke mate sprake was. Deze instrumenten bestaan uit het opstellen van actieprogramma’s en, indien nodig, het nemen van aanvullende of verscherpte maatregelen. Lidstaten hebben hierbij een zekere manoeuvreerruimte, maar zij moeten er hoe dan ook op toezien dat de doelstellingen van het milieubeleid van de Unie worden verwezenlijkt. Noodzakelijke aanvullende of verscherpte maatregelen, zijn verplicht zodra uit de uitvoering van die programma’s duidelijk wordt dat de maatregelen van het actieprogramma niet toereikend zijn om de in artikel 1 van de nitraatrichtlijn genoemde doelstellingen te verwezenlijken. Hiertoe moet de lidstaat de staat van het water nauwlettend in de gaten houden, o.a. door het opstellen en uitvoeren van controleprogramma’s. Derden hoeven daartoe niet aan te tonen dat de reeds vastgestelde maatregelen ondoeltreffend zijn. In het bijzonder zijn lidstaten verplicht aanvullende of verscherpte maatregelen te treffen als een vermindering van de waterverontreiniging niet te voorzien is. Het is aan de nationale rechter om de toereikendheid van deze maatregelen te toetsen.

Relevante elementen om de toereikendheid van de actieprogramma’s te bepalen zijn bijvoorbeeld de bijzondere hoogte van de nitraatconcentratie op sommige meetplaatsen, de sterke schommeling van de waterkwaliteit op andere meetplaatsen, en de constante verontreiniging van weer andere meetplaatsen. Een ander relevant element is het bestaan van een stikstofoverschot in de bodem. Het meetnetwerk moet toereikend zijn om de omvang van de nitraatverontreiniging uit agrarische bronnen vast te stellen, maar er bestaat geen verplichting om het meetnetwerk verder uit te breiden dan dat. De vraag of het meetnetwerk toereikend is, komt aan de orde indien een plaatselijke meting van een particulier niet strookt met de metingen van het meetnetwerk.Afwijkende waardes in plaatselijke metingen kunnen een indicatie zijn dat het meetnetwerk wellicht niet representatief is.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau

Lidstaten zijn verplicht om een toereikend actieprogramma voor nitraatvermindering aan te nemen. Uit deze uitspraak blijkt dat een actieprogramma toereikend is indien de daarin opgenomen maatregelen de nitraatconcentratie in grondwater uiteindelijk onder de 50mg/l brengen. De naleving van deze verplichting kan door direct geraakte rechtmatige gebruikers en door milieuorganisaties  worden afgedwongen.  Nederland zal op grond van de nitraatrichtlijn en het VWEU aan de hand van de resultaten van o.a. monitoringsnetwerk moeten bezien of aan de hand van de criteria die het Hof geeft, sprake is van de noodzaak om aanvullende of verscherpte maatregelen te treffen.

Naar verwachting zullen (rechts)personen de Hofuitspraak aangrijpen om op enig moment naar de Nederlandse rechter te stappen.

De Hofuitspraak gaat niet in op de relatie met de kaderrichtlijn water en samenhangend daarmee op de vraag wanneer de 50 mg/l norm door actieprogramma’s moet zijn bereikt. Voorzienbaar moet zijn dat een actieprogramma tot een lagere waarde dan 50mg/l leidt. Dat maakt dat het lastig te voorspellen is wat dit betekent voor het huidige en volgende actieprogramma en hoe een nationale rechter in een concrete casus zal oordelen.

Actieprogramma

Duidelijk is wel dat het huidige actieprogramma toereikend dient te zijn om het uiteindelijke doel, zijnde een nitraatconcentratie in grondwater van minder dan 50mg/l, te bereiken. De reeds in het actieprogramma en aanvullend genomen maatregelen zullen voorzienbaar moeten leiden tot verbetering van de waterkwaliteit en beëindiging van de waterverontreiniging. Relevante elementen om te bepalen of aanvullende of verscherpte maatregelen getroffen moeten worden zijn daadwerkelijke metingen in en buiten het meetnetwerk, de tendensen in de waterkwaliteit afhankelijk van de hydrogeologische situatie en de tijd die het kost voordat maatregelen tot verbetering van de waterkwaliteit kunnen leiden en of er sprake is van een stikstofoverschot in de bodem. 

Meetnetwerk

Naar verwachting is het Nederlandse meetnetwerk representatief om de omvang van de nitraatverontreiniging uit agrarische bronnen voor alle grondwaterlichamen vast te stellen.  Niet voorspeld kan echter worden hoe de nationale rechter de verhouding tussen het meetnetwerk en individuele metingen van particulieren zal bezien in een concrete casus. Een en ander zal ook afhangen van de nauwkeurigheid van de meetmethode en van de diepte van de individuele metingen in relatie tot de diepte van de meetplaatsen van het monitoringsprogramma.

Derogatie

De uitspraak vermindert naar verwachting de kans op verlenging van de bestaande derogatie onder de nitraatrichtlijn niet, omdat de waterkwaliteit onder derogatiebedrijven over het algemeen beter is dan onder niet-derogatiebedrijven. Dit hangt samen met he feit dat een niet-uitspoelingsgevoelig gewas (ic gras) een belangrijk deel van het areaal van een derogatiebedrijf beslaat.

Drinkwaterbedrijven

In de bestuursovereenkomst grondwaterbeschermingsgebieden is afgesproken dat drinkwaterbedrijven, provincies en Rijksoverheid zich inzetten om de nitraatconcentratie in het bovenste grondwater in 34 kwetsbare grondwaterbeschermingsgebieden, te verminderen tot onder gebiedsgemiddeld 50 mg nitraat/l.  Gelet hierop liggen juridische procedures van drinkwaterbedrijven vooralsnog niet in de lijn der verwachting.

Voorstel tot behandeling

De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.