C-201/25 en C-253/25 Ayuntamiento de Murcia e.a.
Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar).
Termijnen: Motivering departement: 31 juli 2025 Schriftelijke opmerkingen: 17 september 2025
Trefwoorden: opeenvolgende arbeidsovereenkomsten, werknemersbescherming, arbeidsvoorwaarden
Onderwerp: Handvest: artikelen 21, 47 en 54; Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden 1989: punten 7 en 10, eerste alinea; Raamovereenkomst gesloten door het EVV, UNICE en CEEP inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999, clausules 2, 3 en 5; Richtlijn 2014/67/EU (betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers): artikel 20; Richtlijn 2012/29/EU (betreffende minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten).
Verzoekende partijen zijn ambtenaren die al meer dan 23 jaar voor de gemeente hebben gewerkt op basis van een tijdelijke arbeidsovereenkomst. Zij hebben bij de rechtbank vorderingen ingesteld ter vaststelling van misbruik van hun tijdelijke arbeidsovereenkomst en tot omzetting van de tijdelijke arbeidsverhouding in een vaste arbeidsverhouding. Zij voeren aan dat richtlijn 1999/70 niet is omgezet in het Spaanse recht voor wat betreft de publieke sector, aangezien de nationale wetgeving geen doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties voor deze sector bevat om de naleving van de doelstelling van clausule 5 van de bij de richtlijn gevoegde raamovereenkomst te waarborgen. De Spaanse rechter stelt verschillende vragen aan het Hof.
Prejudiciële vragen C-253/25 (vragen 1 t/m 7 komen overeen met de vragen in zaak C-201/25) 1) Indien, ondanks dat punt 115 van het arrest van het Hof van 13 juni 2024, gevoegde zaken C-331/22 en C-332/22, bepaalt dat omzetting van een ambtenaar die slachtoffer is van misbruik, alleen mogelijk is wanneer een dergelijke omzetting geen uitlegging contra legem van het nationale recht impliceert, voor zover: (i) richtlijn 1999/70 en clausule 5 van de raamovereenkomst de verplichting opleggen om misbruik dat onverenigbaar is met richtlijn 1999/70 te bestraffen met een sanctiemaatregel die evenredig en voldoende doeltreffend en afschrikkend is om de naleving van de doelstellingen van clausule 5 van de raamovereenkomst en het nuttige effect ervan te waarborgen, (ii) en het arrest van het Hof (Grote kamer) van 8 maart 2022, zaak C-205/2020, zaak NE tegen Fürstenfeld, vaststelt dat het beginsel van voorrang van het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het de nationale autoriteiten slechts verplicht om een nationale regeling die deels in strijd is met het vereiste van evenredigheid van sancties, buiten toepassing te laten voor zover dit noodzakelijk is om de oplegging van evenredige sancties mogelijk te maken (zie punt 57). Wanneer een lidstaat, zoals Spanje, richtlijn 1999/70 niet heeft omgezet in zijn nationale recht in de publieke sector, en er geen sanctiemaatregel in zijn nationale wetgeving is die garandeert dat de doelstellingen van clausule 5 van de raamovereenkomst worden nageleefd, zijn de nationale autoriteiten dan verplicht om het misbruik te bestraffen door nationale wetgeving die in strijd is met het vereiste van evenredigheid van sancties buiten toepassing te laten, op zodanige wijze dat deze autoriteiten, om het doel en het nuttige effect van richtlijn 1999/70 niet te ondermijnen en de volle werking ervan te waarborgen, kunnen instemmen met de omzetting van een misbruik opleverende tijdelijke arbeidsverhouding in een vaste arbeidsverhouding, zelfs indien deze omzetting een uitlegging contra legem van het nationale recht impliceert?
2) Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord: Is het in overeenstemming met het Unierecht dat de rechtstreekse werking wel wordt erkend door het arrest van het Hof van 8 maart 2022, gevoegde zaken C-331/22 en C-332/22, met betrekking tot richtlijn 2014/67/EU, en niet wordt erkend met betrekking tot richtlijn 1999/70/EG, wanneer beide, volgens vaste rechtspraak van het Hof, verplichten om misbruik te bestraffen met een doeltreffende, evenredige en afschrikkende maatregel, aangezien artikel 20 van richtlijn 2014/67/EU bepaalt dat de regels vaststellen om inbreuken op de nationale bepalingen uit hoofde van deze richtlijn te bestraffen en de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat deze regels worden toegepast en nageleefd, en artikel 2 van richtlijn 1999/70/EG bepaalt dat de lidstaten alle nodige maatregelen moeten nemen om te allen tijde de resultaten te waarborgen die door de richtlijn in clausule 5 van de raamovereenkomst zijn vastgesteld?
3) Subsidiair, hoe valt de in het arrest van het Hof van 13 juni 2024 vervatte stelling – namelijk dat omzetting alleen mogelijk is indien deze niet in strijd met het nationale recht (contra legem) is – te rijmen met de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke: „de raamovereenkomst, [...], aldus moet worden uitgelegd dat zij, voor zover de interne rechtsorde van de betrokken lidstaat voor de betrokken sector niet voorziet in een andere effectieve maatregel ter voorkoming, en in voorkomend geval ter bestraffing, van het misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, in de weg staat aan de toepassing van een nationale wettelijke regeling die alleen voor de publieke sector geldt en voorziet in een absoluut verbod van omzetting in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, die in werkelijkheid ‚permanente en blijvende behoeften’ van de werkgever dekten en moeten worden geacht een misbruik op te leveren” (zie arresten van het Hof van 4 juli 2006, Zaak C-212/04, Adeneler, punt 106: van 14 september 2016, zaken C-184/15 en C-197/15, punt 41; van 25 oktober 2018, C-331/17, punten 70 en 71; beschikking van het Hof van 30 september 2020, C-135/20 of 13 januari 2022, C-282/2019, van 22 februari 2024, gevoegde zaken C-59/22, C-110/22 en C-159/22, en eveneens het arrest van het Hof zelf van 13 juni 2024, punten 98 en 110).
4) Kan een selectieprocedure met een onzekere uitkomst worden beschouwd als een sanctiemaatregel die de naleving waarborgt van de doelstellingen van clausule 5 van de raamovereenkomst, wanneer zij (1) niet de garantie biedt dat alle ambtenaren in tijdelijke dienst die het slachtoffer zijn van misbruik in strijd met de richtlijn, een vaste aanstelling krijgen; (2) de oproeping tot deelname willekeurig en onvoorspelbaar is, aangezien deze afhankelijk is van de discretionaire beoordeling, de grillen of de wil van de overheidswerkgever die verantwoordelijk is voor het misbruik; (3) en de procedure geen enkele sanctie of nadelig of negatief effect inhoudt voor de betrokken overheidswerkgever, die hem ervan zou weerhouden om zijn tijdelijke werknemers te blijven misbruiken?
5) Is een nationale regeling in strijd met clausule 5.ª van de raamovereenkomst wanneer deze als sanctiemaatregel uitsluitend voorziet in de betaling aan ambtenaren bij beëindiging of afloop van de arbeidsverhouding en in het geval dat het slachtoffer van misbruik niet slaagt voor de selectieprocedure om een vaste aanstelling te verkrijgen, van een schadevergoeding die is vastgesteld op 20 dagen per dienstjaar met een maximum van 12 maandsalarissen, zonder dat – zoals vereist door het arrest van het Hof van 7 maart 2018, Santero, en zijn beschikking van 8 januari 2024, C-278/23 –, vereist is dat deze schadevergoeding gepaard gaat met een compensatie voor het verlies van kansen, noch van enig ander aanvullend effectief en afschrikkend sanctiemechanisme?
6) Schendt het feit dat het Spaanse recht van het slachtoffer van misbruik verlangt dat hij de geleden schade bewijst, het gemeenschapsrechtelijke doeltreffendheidsbeginsel, voor zover deze door de nationale wetgeving opgelegde bewijsvereiste het voor ambtenaren praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maakt om hun recht op volledige vergoeding van de schade die zij hebben geleden als gevolg van het misbruik door de overheidswerkgever van opeenvolgende tijdelijke contracten uit te oefenen, en daarmee de mogelijkheid ondermijnt om de gevolgen van een dergelijke schending van het Unierecht uit te wissen?
7) Aangezien er in het Spaanse recht, binnen de publieke sector, geen effectieve maatregelen bestaan om het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd op doeltreffende, evenredige en afschrikkende wijze te bestraffen – in tegenstelling de situatie in de particuliere sector of in het algemeen, waar tijdelijke werknemers in vaste dienst worden genomen of een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd krijgen wanneer zij binnen een periode van 30 maanden meer dan 24 maanden voor dezelfde werkgever hebben gewerkt –, terwijl deze clausule 5 de toepassing verhindert van de nationale regeling die, uitsluitend in de publieke sector, een absoluut verbod inhoudt om een opeenvolging van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd die in feite tot doel hadden om te voorzien in ‚permanente en blijvende behoeften’ van de werkgever en derhalve als misbruik moeten worden aangemerkt, om te zetten in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Zou het, met het oog op het voorkomen dat misbruik in de publieke sector zonder sanctie blijft en ter verwezenlijking van de doelstellingen en het nuttig effect van clausule 5 van de raamovereenkomst, in overeenstemming zijn met richtlijn 1999/70/EG om ook in deze sector tot omzetting in vaste dienst over te gaan, zelfs indien een dergelijke omzetting een contra legem-interpretatie van het nationale recht zou inhouden?
8) Wanneer een nationale autoriteit een prejudiciële vraag voorlegt aan het Hof, zijn de overige nationale administratieve en gerechtelijke autoriteiten dan verplicht de bij hen aanhangige procedures te schorsen indien de beslissing in deze procedures afhangt van het arrest dat het Hof in de prejudiciële procedure zal wijzen, ook al voorziet de nationale wetgeving niet in een dergelijke schorsing of verbiedt zij deze?
9) Aangezien het begrip „werknemer” een autonoom begrip is dat eigen is aan het EU-recht, moet dan worden aangenomen dat, wanneer richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst of de in toepassing daarvan gewezen arresten van het Hof verwijzen naar een tijdelijke werknemer, zij verwijzen naar alle ambtenaren, ongeacht de klasse of de categorie waartoe zij behoren, of zij nu een arbeidsovereenkomst hebben of tijdelijke ambtenaren dan wel statutair personeel in de openbare gezondheidszorg zijn, zodat de richtlijn en de arresten van het Hof van toepassing zijn op alle tijdelijke werknemers in de publieke sector, ook al zijn zij gewezen met betrekking tot een specifieke klasse of categorie ambtenaren?
10) Vereist het EU-recht, met name richtlijn 1999/70 en richtlijn 2012/29, dat, in geval van misbruik dat onverenigbaar is met clausule 5 van de raamovereenkomst, er onmiddellijk maatregelen worden genomen om de werknemer die het slachtoffer is van het misbruik te beschermen en te voorkomen dat hij opnieuw slachtoffer wordt of wordt geïntimideerd of onderworpen aan represailles door de overheidswerkgever die verantwoordelijk is voor het misbruik? Of zorgt het EU-recht er juist voor dat het slachtoffer van misbruik overgeleverd wordt aan de betrokken overheidswerkgever, die de situatie van misbruik van tijdelijke situatie voortzet door hem in dienst te houden totdat de overheidsinstantie besluit een ambtenaar in vaste dienst aan te stellen in die functie, waardoor de werknemer die het slachtoffer is van misbruik gedurende deze periode in een onbeschermde en kwetsbare situatie ten opzichte van de werkgever blijft verkeren, gekenmerkt door onzekerheid, ontbering en psychisch lijden, een gebrek aan arbeids- en sociale en rechten, en persoonlijke, familiale en maatschappelijke precariteit?
11) Wanneer een lidstaat richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst in de publieke sector niet in nationaal recht heeft omgezet, noch een sanctiemaatregel heeft vastgesteld om de naleving van de doelstellingen van clausule 5 van de raamovereenkomst in deze sector te waarborgen, en wanneer ook de regelgeving inzake de aansprakelijkheid van de overheidsinstanties en de daarin voorziene schadevergoedingen de naleving van deze doelstellingen niet waarborgen, kunnen de nationale autoriteiten zich dan beroepen op het ontbreken van doeltreffende en evenredige sanctiemaatregelen en van passende schadevergoedingen in de interne regelgeving, om hun verplichting om misbruik dat onverenigbaar is met clausule 5 van de raamovereenkomst te bestraffen, niet na te komen – en dus het gepleegde misbruik geheel ongestraft te laten?
12) Kan worden gesteld dat een schadevergoeding voldoet aan de doelstellingen van clausule 5 van de raamovereenkomst, namelijk het voorkomen en tegengaan van misbruik van arbeidsovereenkomsten in de publieke sector, wanneer de verantwoordelijke voor het misbruik een overheidswerkgever is die enerzijds over miljoenenbudgetten beschikt, waardoor de betaling van een financiële schadevergoeding aan werknemers die het slachtoffer zijn van misbruik hem niet afschrikt van het blijven plegen van dergelijke misbruiken; anderzijds, aangezien het om een overheidsinstantie gaat, het uiteindelijk de burgers zijn die via hun belastingen de financiële gevolgen van de betaling van deze schadevergoedingen dragen en niet de werkgever zelf, dat wil zeggen de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het misbruik; en ten slotte, wanneer deze autoriteiten er belang bij hebben dat de overheidswerkgever de schadevergoeding betaalt, om hun imago of politieke loopbaan niet te schaden?
13) Garandeert een schadevergoeding de naleving van de doelstellingen van clausule 5 van de raamovereenkomst wanneer de nationale wetgeving als voorwaarde stelt dat het slachtoffer van misbruik het bestaan van de schade of nadeel als gevolg van zijn tijdelijke aanstelling bewijst, of maakt deze bewijsvereiste het voor ambtenaren die het slachtoffer zijn van misbruik juist vrijwel onmogelijk of buitensporig moeilijk om hun rechten uit te oefenen?
14) Kunnen de gerechtelijke autoriteiten, nadat zij hebben vastgesteld dat er sprake is van misbruik in strijd met clausule 5 van de raamovereenkomst, het slachtoffer verplichten een nieuwe vordering in te stellen om de passende sanctie vast te stellen – in dit geval een schadevergoeding die reeds is gevorderd bij het aanvechten van de beëindiging van de aanstelling of bij het verzoek om toepassing van richtlijn 1999/70 –, wanneer dit voor de werknemer die het slachtoffer van misbruik is procedurele nadelen met zich meebrengt, met name in de vorm van kosten, tijdsduur en voorschriften inzake procesvertegenwoordiging, die de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten buitensporig moeilijk kunnen maken?
Aangehaalde (recente) jurisprudentie: C-22/13, C-61/13 tot en met C-63/13 en C-418/13 ; C 50/13; C 494/16; C 212/04 ; C 282/19 MIUR en Ufficio Scolastico Regionale per la Campania; C 41/23; C 378/07 tot en met C 380/07 ; C 414/16 ; C 715/20 X; C 444/09 en C 456/; C 387/19; C 282/10; C 103/18 en C 429/18; C 184/15 en C 197/15 – Ma; C 278/20 Commissie/Spanje; C 416/17 Commissie/Frankrijk; C 224/01; C 16/15.
Specifiek beleidsterrein: SZW
