C-209/98, FFAD (Sydhavnens Sten & Grus), arrest van 23 mei 2000
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie van de EG in de zaak C-209/98 van 23 mei 2000, Entreprenørforeningens Affalds/Miljøsektion (FFAD) handelend namens Sydhavnens Sten & Grus ApS tegen Københavns Kommune.
Sleutelwoorden Milieu en consumenten - Bijzonder of exclusief recht om bouw- en wegenafval in te zamelen - milieubescherming - Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32), alsmede van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschappen (PB L 30, blz. 1), met name de artikelen 2, sub j, en 13
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Feiten Sydhavnens Sten & Grus houdt zich bezig met de recycling van voor het milieu ongevaarlijk bouw- en wegenafval in de aanpalende gemeenten van Kopenhagen. In 1993 verzocht dit bedrijf op basis van Deense milieuregelgeving om een vergunning om deze activiteiten te mogen uitoefenen op het grondgebied van de gemeente Kopenhagen. De vergunning werd geweigerd op grond van twee gemeenteverordeningen. Op basis van deze gemeenteverordeningen heeft de gemeente Kopenhagen met een drietal andere ontvangstinrichtingen overeenkomsten betreffende de verwerking van voor het milieu ongevaarlijk bouw- en wegenafval gesloten.
Verboden uitvoerbelemmering Het Hof overweegt dat het feit dat slechts aan een beperkt aantal ondernemingen het uitsluitend recht wordt verleend om het in een gemeente geproduceerde bouw- en wegenafval te verwerken, niet noodzakelijk tot een met artikel 29 EG (voorheen artikel 34 EG-Verdrag) strijdige belemmering van de uitvoer leidt, wanneer degenen die het afval produceren, de mogelijkheid behouden het uit te voeren. Het Hof stelt vast dat een gemeentelijke regeling die (gekwalificeerde) tussenpersonen verbiedt deel te nemen aan de inzameling van het betrokken afval met het oog op doorverkoop in andere lidstaten, een met artikel 29 EG strijdige uitvoerbelemmering vormt. De in artikel 30 EG voorziene uitzondering betreffende de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten kan de uitvoerbeperking niet rechtvaardigen, aangezien het in casu gaat om ongevaarlijk afval.
Bij gebreke van enige aanwijzing dat er gevaar dreigt voor het milieu, kan volgens het Hof, een dergelijke belemmering ook niet worden gerechtvaardigd uit hoofde van de noodzaak het milieu te beschermen, in het bijzonder door toepassing van het in artikel 174, lid 2, EG (voorheen artikel 130 R, lid 2, EG-Verdrag) neergelegde beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden. Milieubescherming kan niet alle uitvoerbeperkingen rechtvaardigen, in het bijzonder niet bij voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. A fortiori geldt dit, aldus het Hof, wanneer het zoals in het hoofdgeding om bouw- en wegenafval gaat dat geen gevaar voor het milieu oplevert.
Misbruik van machtspositie De drie ondernemingen die op het grondgebied van de gemeente Kopenhagen het geproduceerde bouw- en wegenafval in ontvangst nemen, moeten, zo overweegt het Hof, worden beschouwd als ondernemingen waaraan de betrokken lidstaat een uitsluitend recht heeft verleend in de zin van artikel 86, lid 1, EG. Volgens het Hof levert het verlenen van een exclusief recht op een deel van het nationale grondgebied voor milieudoeleinden, zoals het creëren van de nodige capaciteit voor de recycling van bouw- en wegenafval, op zich geen misbruik van een machtspositie op. Voorts constateert het Hof dat het beheer van bepaalde afvalstoffen een dienst van algemeen economisch belang kan vormen, in het bijzonder wanneer die dienst bedoeld is om een milieuprobleem op te lossen. Naar het oordeel van het Hof kon de gemeente Kopenhagen het noodzakelijk hebben geoordeeld, een exclusief recht te verlenen dat in tijd beperkt is tot de voorzienbare periode van afschrijving van de investeringen en geografisch tot het grondgebied van de gemeente. Het Hof concludeert dat zelfs indien de verlening van het exclusieve recht tot een beperking van de mededinging op een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt kon leiden, dat exclusieve recht noodzakelijk kon worden geacht voor de vervulling van een taak van algemeen economisch belang.
Verplichte vergunningverlening Voorts oordeelt het Hof dat richtlijn 75/442/EEG en de verordening 259/93/EG de lidstaten niet verplichten overeenkomsten te sluiten met alle ondernemingen die een vergunning in de zin van artikel 10 van richtlijn 75/442/EEG hebben voor de ontvangst en de verwerking voor nuttige toepassing van bouw- en wegenafval dat geen gevaar voor het milieu oplevert. Volgens het Hof verlangt dit artikel van de lidstaten dat deze ter bescherming van het milieu een vergunningprocedure instellen, maar verplicht hen niet overeenkomsten te sluiten met alle ondernemingen die een vergunning hebben. Ook de verordening beoogt geen harmonisatie van de mededingingsvoorwaarden en bevat geen bepalingen in die zin.
Transportverbod - kennisgeving aan Commissie Een maatregel die vervoer van ongevaarlijk bouw- en wegenafval verbiedt, dat niet in overeenstemming is met een afvalbeheersplan, moet, als geoorloofd worden beschouwd, wanneer dat plan verenigbaar is met de bepalingen van het Verdrag en van richtlijn 75/442/EEG. Artikel 7, lid 3, van richtlijn 75/442 staat de lidstaten uitdrukkelijk toe, de nodige maatregelen te nemen om vervoer van afvalstoffen dat niet in overeenstemming is met hun afvalbeheersplannen te voorkomen.
De kennisgevingverplichting die bij artikel 7, derde lid, van richtlijn 75/442 aan de lidstaten wordt opgelegd, dient, aldus het Hof, om de Commissie in te lichten over de betrokken nationale maatregelen, zodat zij kan nagaan of die zich al dan niet met het gemeenschapsrecht verdragen en in voorkomend geval de nodige consequenties daaraan kan verbinden. Uit de tekst noch uit het doel van die bepaling kan dus worden afgeleid, dat wanneer de lidstaten hun verplichtingen om vooraf mededeling te doen, niet nakomen, dit automatisch tot de onwettigheid van de vastgestelde maatregelen leidt. Dit artikel verleent particulieren geen recht dat kan worden aangetast wanneer een lidstaat zijn verplichting om de Commissie van de betrokken maatregelen in kennis te stellen, niet nakomt.
Korte analyse Het Hof concludeert voor de eerste maal explicietdat de 'rule of reason' uitzonderingsgrond bescherming van het milieu rechtvaardigingsgrond kan zijn voor een uitvoerbelemmering.
Anderzijds benadrukt het Hof dat milieubescherming, en met name het in artikel 130R, tweede lid, van het Verdrag neergelegde beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden niet alle uitvoerbelemmeringen kan rechtvaardigen, in het bijzonder niet bij voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, en a fortiori wanneer het betreffende afval (in casu bouw- en wegenafval) geen gevaar voor het milieu oplevert. Kortom alleen indien er (concreet en aantoonbaar) gevaar dreigt voor het milieu zou een belemmering van de uitvoer van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen gerechtvaardigd kunnen worden op grond van de noodzaak het milieu te beschermen.
Het Hof overweegt anders dan in zaak C-203/96 (Dusseldorp) wat betreft de toepassing van artikel 86 EG (voorheen 90) in samenhang met artikel 82 (voorheen 86) allereerst dat het verlenen van een exclusief recht op een deel van het nationale grondgebied voor milieudoeleinden, zoals voor het creëren van de nodige capaciteit voor de recycling van bouw- en wegenafval, op zich geen misbruik van machtspositie oplevert. Wellicht valt het verschil toe te schrijven dat in de Dusseldorp-zaak de nationale onderneming AVR voor het gehele grondgebied een exclusief recht had.
Het Hof geeft voorts uitdrukkelijk aan dat het beheer van afvalstoffen een dienst van algemeen economisch belang kan vormen, in het bijzonder wanneer die dienst bedoeld is om een milieuprobleem op te lossen. Door een exclusief recht te verlenen aan drie ondernemingen dat in de tijd is beperkt tot de voorzienbare periode van afschrijving van de investeringen en geografisch tot het grondgebied van de gemeente is volgens het Hof de vereiste proportionaliteit in acht genomen. In dit verband zal het interessant zijn of het Hof in een zaak waar een exclusief recht wordt verleend voor de verwerking van afvalstoffen bestemd voor verwijdering, zelfvoorziening (instandhouding van de nationale verwijderingsstructuur ook op langere termijn) als voldoende noodzaak zal aanmerken voor een verleend exclusief recht (positie van AVR).
Het Hof heeft voorts in de onderhavige zaak voor de eerste maal geoordeeld dat een lidstaat op grond van artikel 7, lid 3, van richtlijn 75/442 maatregelen mag nemen die het vervoer verbieden van ongevaarlijk, voor nuttige toepassing bestemd bouw- en wegenafval, indien dat vervoer niet in overeenstemming is met zijn afvalbeheersplan. Dit afvalbeheersplan moet dan wel verenigbaar zijn met de bepalingen van het Verdrag (lees: dus ook artikel 29 van het Verdrag, inclusief de uitzonderingsgrond: bescherming van het milieu) en van richtlijn 75/442/EG. Vervoer naar een andere lidstaat in het geval van ongevaarlijke voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen zal dan ook niet met een beroep op bescherming van het milieu kunnen worden tegengehouden.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Het arrest heeft geen gevolgen voor het huidige beleid met betrekking tot in-, uit- en doorvoer van afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing. Het MJP-GA II (Meerjarenprogramma gevaarlijk afval dat met ingang van 1 juni 1997 het MJP 1993 heeft vervangen) houdt namelijk alleen een capaciteitsregulering in wat betreft definitief te verwijderen afvalstoffen. Ook het TJP-A (Tienjarenprogramma Afval, eerste en tweede wijziging) houdt op dit punt geen capaciteitsregulering voor nuttige toepassing in. De uitspraak heeft verder geen gevolgen voor de Nederlandse wetgeving.
Voorstel voor behandeling De ICER stuurt het arrest en dit fiche ter kennisneming aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister van Economische Zaken.
