C-218/00, Cisal di Battistello, arrest van 22 januari 2002
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie EG van 22 januari 2002, C-218/00, Cisal di Battistello
Betrokken departementen VWS, SZW, EZ, Fin
Sleutelwoorden Artikelen 85, 86 en 90 EG-Verdrag (thans artikelen 81 EG, 82 EG en 86 EG) - Verplichte aansluiting bij orgaan voor verzekering tegen arbeidsongevallen - Kwalificatie van organen voor arbeidsongevallenverzekering als onderneming
Beleidsrelevantie Het arrest geeft meer duidelijkheid over de vraag wanneer uitvoeringsorganen in de sociale zekerheid als ondernemingen in de zin van artikel 81 en 82 EG moeten worden aangemerkt en daarmee wanneer het mededingingsrecht op die uitvoeringsorganen van toepassing is.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Het Tribunale di Vicenza (Italië) heeft prejudiciële vragen gesteld over de uitleg van de artikelen 81, 82 en 86 EG. Het Italiaanse Instituut voor arbeidsongevallenverzekering (INAIL) is belast met het beheer van de wettelijke verzekering tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten. Volgens de Italiaanse wetgeving zijn zelfstandige ambachtslieden verplicht zich bij het INAIL aan te sluiten, ook wanneer zij reeds voor dezelfde risico's zijn verzekerd bij een particuliere maatschappij. De verplichte aansluiting en premiebetaling wordt in strijd geacht met het communautaire mededingingsrecht.
De verwijzende rechter meent dat de Italiaanse wetgeving een schending kan opleveren van de artikelen 81en 82 EG (ex artikelen 85 en 86 EG-Verdrag) wanneer het INAIL moet worden gekwalificeerd als een onderneming in de zin van deze bepalingen.
Het Hof verwijst in de eerste plaats naar de vaste rechtspraak dat het gemeenschapsrecht de bevoegdheid van de lidstaten om hun sociale zekerheidsstelsels in te richten, onverlet laat. De dekking van arbeidsongevallen en beroepsziekten behoort volgens het Hof namelijk van oudsher tot de sociale bescherming die de lidstaten aan hun gehele of aan een gedeelte van hun beroepsbevolking bieden. Dat het in casu ook gaat om sociale zekerheid leidt het Hof verder af uit de Verordeningen (EEG) nrs. 1408/71 en 574/72, waarin het INAIL als bevoegd orgaan voor de uitvoering van de regelingen betreffende arbeidsongevallen en beroepsziekten is vermeld.
Het Hof hanteert een drietal criteria om tot de conclusie te komen dat INAIL geen onderneming is. Ten eerste streeft de wettelijke verzekeringsregeling een sociaal doel na. Ten tweede gaat de wettelijke verzekeringsregeling uit van het solidariteitsbeginsel. Ten derde heeft de Staat een doorslaggevende invloed op de hoogte van de prestaties en de premies. Het Hof stelt vast dat het bedrag van de prestaties en van de bijdragen, die de twee essentiële elementen van de door het INAIL beheerde regeling vormen, aan staatstoezicht zijn onderworpen en dat de verplichte aansluiting die een dergelijke verzekeringsregeling kenmerkt, onmisbaar is voor het financiële evenwicht van het INAIL en voor de tenuitvoerlegging van het solidariteitsbeginsel, dat inhoudt dat de aan de verzekerde betaalde prestaties niet evenredig zijn aan de bijdragen die hij heeft voldaan. Het Hof concludeert dan ook dat het gaat om een taak van uitsluitend sociale aard. Het beheer van de wettelijke verzekering tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten is daarom geen economische activiteit.
Korte analyse In dit arrest borduurt het Hof voort op de arresten Poucet/Pistre (zaak C-159/91 en 160/91, Jur. 1993, blz. I-637) en Pavlov (gevoegde zaken C-180/98 tot en met C-184/98, Jur. 2000, blz. I-6451). Het Hof lijkt zich terughoudend te willen opstellen door de verwijzing (voor het eerst nu ook in relatie tot het mededingingsrecht) naar de vaste rechtspraak dat het gemeenschapsrecht de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels in te richten, onverlet laat. In casu onderkent het Hof dat het in deze zaak ook om sociale zekerheid gaat. Het feit dat een wettelijke verzekeringsregeling een sociaal doel nastreeft, onder meer door verplichte deelname, is evenwel niet voldoende om uit te sluiten dat de betrokken activiteit als economische activiteit wordt aangemerkt. Ten aanzien van sociale zekerheidsinstellingen lijkt dit arrest te bevestigen dat het Hof het niet-economisch karakter van een activiteit in belangrijke mate afhangt van de toepassing van het solidariteitsbeginsel in de door de sociale zekerheidsinstelling uitgevoerde sociale verzekeringsregeling. Van belang daarbij is dat het uitvoeringsorgaan niet beschikt over "markt' bevoegdheden. Dit wil zeggen dat geen sprake is van eigen "markt' bevoegdheden die een instelling de mogelijkheid geven zich concurrerend in de markt op te stellen. Het Hof stelt vast dat dit in casu niet het geval is. Bij het uitoefenen van haar taak is het INAIL onderworpen aan staatstoezicht. Het bedrag van de prestaties wordt wettelijk vastgesteld en het bedrag van de bijdragen is aan goedkeuring onderhevig en de desbetreffende minister beschikt over de macht om de voorgestelde tarieven af te wijzen. Het Hof komt dan ook tot de conclusie dat het INAIL een taak uitoefent van zuiver sociale aard, te weten het beheer van een van de traditionele takken van de sociale zekerheid, in casu de verzekering tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten. Het Hof acht daarbij niet doorslaggevend dat INAIL volgens de Italiaanse wetgeving de vrijheid heeft zelf te bepalen op welke wijze de toegewezen taak op de meest doeltreffende wijze kan worden uitgeoefend en zijn roerend en onroerend vermogen aldus beheert dat een passende opbrengst verzekerd is. In casu acht het Hof het kennelijk van ondergeschikt belang dat het verzekerde risico is onderverdeeld in 10 afzonderlijke groepen volgens een economisch en commercieel criterium en dat het INAIL de wettelijke verplichting heeft om de activiteit uit te oefenen volgens rendabiliteitscriteria.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraak op nationaal of Europees niveau Het arrest roept de vraag op of dit arrest gevolgen heeft voor de door de Nederlandse Mededingingsautoriteit gehuldigde opvatting (NMa-1165/25.890) dat ziekenfondsen voor hun verzekeringsactiviteiten ondernemingen zijn en uitvoeringsorganen AWBZ niet. In dit arrest lijkt een bevestiging gelegen dat uitvoeringsorganen AWBZ geen onderneming zijn. Voor wat betreft de activiteiten van ziekenfondsen op de verzekerdenmarkt is de NMa van mening dat door de introductie van concurrentie tussen de ziekenfondsen onderling en de hen daartoe verleende vrijheden de ziekenfondsen zich niet meer kenmerken als zuivere uitvoerders van een dienst van sociale zekerheid. Volgens de NMa doet het feit dat de financiering van de activiteiten voor het grootste deel door de overheid wordt bepaald, daar niet aan af. Blijkens het onderhavige arrest lijkt het Hof daarentegen veel waarde te hechten aan het feit dat de overheid beslissende invloed heeft op de prestatie en de hoogte van de premie. De Nederlandse ziekenfondsen hebben de mogelijkheid om zelfstandig een deel van de premie (de zogenaamde nominale premie) en daarmee dus de hoogte van de uiteindelijk door de verzekerde te betalen totale premie te bepalen. Mede in het licht echter van de wettelijke mogelijkheid dat de Staat een maximum voor de nominale premie kan vaststellen blijft het de vraag welke betekenis het Hof hieraan hecht.
Het onderhavige arrest is tevens van belang voor de discussie over de eventueel te introduceren basisverzekering tegen ziektekosten. In dit verband is van belang dat het INAIL volgens de Italiaanse wetgeving de vrijheid heeft zelf te bepalen op welke wijze de toegewezen taak op de meest doeltreffende wijze kan worden uitgeoefend en zijn roerend en onroerend vermogen aldus beheert dat een passende opbrengst verzekerd is. In casu acht het Hof het kennelijk van ondergeschikt belang dat het verzekerde risico is onderverdeeld in 10 afzonderlijke groepen volgens een economisch en commercieel criterium en dat het INAIL de wettelijke verplichting heeft om de activiteit uit te oefenen volgens rendabiliteitscriteria. Essentieel is volgens het Hof dat het bedrag van de prestaties wettelijk is voorgeschreven en moet worden betaald ongeacht de ontvangen bijdragen en de financiële resultaten van de door het INAIL verrichte investeringen.
Voorstel voor behandeling Het arrest en het fiche worden ter kennisneming gezonden aan de Ministeries van VWS, SZW, EZ en Fin.
