C-254/23 INTERZERO e.a.
Prejudiciële hofzaak
Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar). Termijnen: Motivering departement: 26 juli 2023 Schriftelijke opmerkingen: 12 september 2023
Trefwoorden: grondwettigheid, milieubescherming
Onderwerp:
- Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie: artikelen 14, 49, 56 en 106;
- Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie - Protocol (nr. 26) betreffende de diensten van algemeen belang: artikel 1;
- Handvest van de grondrechten van de Europese Unie: artikelen 16 en 17;
- Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/851 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen: artikelen 8 en 8 bis; en
- Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: „dienstenrichtlijn”): artikel 15, lid 2, onder d en lid 3, onder a, en artikel 17, lid 1, onder a.
Feiten:
Bij het grondwettelijk hof zijn twee verzoeken ingediend tot inleiding van de procedure voor grondwettigheidstoetsing van de Sloveense wet inzake milieubescherming (hierna: „ZVO-2”) voor zover daarin het systeem van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (hierna: „UPV”) is geregeld, en voor zover daarin de overgangsperiode voor de invoering van het nieuwe UPV-systeem is vastgesteld tot wijziging van de oude Sloveense wet inzake milieubescherming (hierna: „ZVO-1”). Dit verzoek is ingediend door een aantal producenten, exploitanten van de ZVO-1 (hierna: „ZVO-1-exploitanten”) en houders van milieuvergunningen.
Overweging:
Verzoekende partijen stellen dat de betwiste regeling in strijd is met de Sloveense grondwet en met het VWEU, aangezien de wetgever een marktgerichte economische activiteit heeft omgezet in een activiteit die buiten de markt staat. Zij betogen dat de betwiste regeling een ongerechtvaardigde beperking van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting vormt. De regering van de Republiek Slovenië betoogt o.a. dat in de kaderrichtlijn afvalstoffen de minimumvereisten voor het UPV-systeem zijn vastgesteld, die in het nationale recht moesten worden opgenomen. Tijdens de procedure heeft het ministerie van Milieu, Klimaat en Energie (hierna: „MOPE”) verduidelijkt dat het doel van ZVO-2 is het milieu en de natuur te beschermen en de verplichtingen van een aantal richtlijnen op te nemen in het Sloveense recht. Zij betoogt o.a. dat de betwiste bepalingen geen grondwettelijk ongeoorloofde aantasting van verzoeksters verworven rechten tot gevolg hebben gehad. Volgens het MOPE moest het UPV-systeem worden gewijzigd om te voldoen aan de minimumvereisten van de kaderrichtlijn afvalstoffen, zodat de bezwaren van verzoeksters dat de wijziging van het wetgevingskader niet te voorzien was, ongegrond zijn.
Volgens de verwijzende rechter is de uitlegging van de artikelen 16 en 17 van het Handvest, de artikelen 49, 56 en 106 VWEU, de dienstenrichtlijn en de artikelen 8 en 8 bis van de kaderrichtlijn afvalstoffen Unierecht essentieel voor de beoordeling of de betwiste bepalingen van de ZVO-2 verenigbaar zijn met de Sloveense grondwet, vanwege de specifieke wijze waarop het Unierecht in de rechtsorde van de Republiek Slovenië wordt opgenomen, waarmee het grondwettelijk hof ook rekening moet houden in de onderhavige procedure tot toetsing van de grondwettigheid van de bepalingen van de ZVO-2. Ook de uitlegging van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel is volgens de verwijzende rechter essentieel voor de beslissing. Verzoeksters beweren namelijk dat de wetgever, door het UPV-systeem te wijzigen, op arbitraire wijze en onverwacht inbreuk heeft gemaakt op hun verworven rechten op collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de UPV.
De prejudiciële vragen kunnen naar inhoud in vier groepen worden verdeeld. De eerste groep – de eerste en de tweede vraag – heeft betrekking op de vraag of de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de UPV kan worden gekwalificeerd als een dienst van algemeen economisch belang. De tweede groep – de derde, de vierde en de vijfde vraag – heeft betrekking op de rechtmatigheid van de wijziging van de regeling betreffende het UPV-systeem en van de overgangsregeling. De derde groep – de zesde, de zevende, de achtste en de negende vraag – betreft de beoordeling of de regeling betreffende deelneming in de organisatie in overeenstemming is met het VWEU en de dienstenrichtlijn. De vierde groep – de tiende vraag – heeft betrekking op de contractvrijheid.
Prejudiciële vragen:
1. Kan worden aangemerkt als een onderneming die belast is met het beheer van diensten van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (gelezen in het licht van artikel 14 VWEU, Protocol nr. 26 betreffende de diensten van algemeen belang, alsook de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen) een rechtspersoon die op het grondgebied van de Republiek Slovenië het exclusieve recht heeft om de activiteit uit te oefenen waarmee de verplichtingen uit hoofde van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor soortgelijke producten collectief worden nagekomen, welke activiteit bestaat in:
– het sluiten van overeenkomsten met producenten van bepaalde producten waarbij die rechtspersoon wordt belast met de taak om namens hen te verzekeren dat van die producten afkomstig afval correct wordt beheerd;
– het organiseren van een systeem voor de inzameling en verwerking van afvalstoffen (door overeenkomsten te sluiten met handelsondernemingen die namens de organisatie zorgen voor de inzameling en correcte verwerking van afval van producten waarvoor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid geldt), en
– het bijhouden van een register van producten waarvoor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid geldt en die in de Republiek Slovenië in de handel worden gebracht, alsmede het bijhouden van een register van ingezameld en verwerkt afval van producten waarvoor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid geldt, en het verstrekken van deze gegevens aan het ministerie, waarbij die rechtspersoon in het kader van die activiteit overeenkomsten moet sluiten met zowel de producenten die uitgebreide producentenverantwoordelijkheid dragen als de handelsondernemingen die het afval zullen inzamelen en verwerken?
2. Moeten de artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de artikelen 49, 56 en 106 VWEU, richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, en de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor soortgelijke producten collectief worden nagekomen, op het grondgebied van de lidstaat rechtmatig slechts door één rechtspersoon en enkel zonder winstoogmerk kan worden uitgeoefend, hetgeen inhoudt dat de inkomsten niet hoger mogen zijn dan de werkelijke kosten van de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en dat die rechtspersoon de winst uitsluitend mag gebruiken voor het verrichten van de activiteiten en het uitvoeren van maatregelen voor de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid?
3. Indien vraag 2) ontkennend wordt beantwoord, moeten artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de artikelen 49, 56 en 106 VWEU, de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, en de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan de lidstaat de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor soortgelijke producten collectief worden nagekomen, van een gereglementeerde marktgerichte activiteit met winstoogmerk die wordt uitgeoefend door meerdere marktdeelnemers, omvormt tot een activiteit die door slechts één organisatie en enkel zonder winstoogmerk, mag worden uitgeoefend als bedoeld in vraag 2?
4. Moeten de in vraag 3) genoemde bepalingen van Unierecht aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling volgens welke de invoering van een nieuwe regeling voor de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid van rechtswege leidt tot een zodanige inmenging in de individuele rechtsbetrekkingen dat alle overeenkomsten worden beëindigd die waren gesloten tussen marktdeelnemers die de activiteit waarmee collectieve uitvoering wordt gegeven aan de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid in overeenstemming met de eerdere regeling hebben uitgeoefend en producenten op wie de verplichting tot uitgebreide producentenverantwoordelijkheid rust, en tussen marktdeelnemers die de activiteit waarmee collectief uitvoering wordt gegeven aan de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid in overeenstemming met de eerdere regeling hebben uitgeoefend en marktdeelnemers die afvalstoffen inzamelen en verwerken die afkomstig zijn van producten die het voorwerp zijn van de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid?
5. Moeten het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel bij de vaststelling van de in de vragen 3) en 4) beschreven nieuwe regeling aldus worden uitgelegd dat de wetgever een overgangsperiode moet vaststellen en/of een vergoedingsregeling moet invoeren? Zo ja, op basis van welke criteria wordt dan bepaald of de overgangsperiode of de vergoedingsregeling redelijk is?
6. Moeten artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de artikelen 49, 56 en 106 VWEU, richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, en de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling volgens welke producenten die uitgebreide producentenverantwoordelijkheid dragen en die 51 % van de soortgelijke producten in de handel brengen waarvoor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid geldt, verplicht zijn om een rechtspersoon op te richten die wordt belast met de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, en op grond waarvan producenten van soortgelijke producten in geval van eventuele intrekking van de vergunning een dergelijke rechtspersoon opnieuw moeten oprichten, of moeten de voornoemde bepalingen van Unierecht aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan uitsluitend producenten een deelneming in die rechtspersoon mogen hebben?
7. Moeten artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de artikelen 49, 56 en 106 VWEU, richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, en de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan personen die afvalstoffen inzamelen of verwerken van producten die het voorwerp zijn van de collectieve nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, geen deelneming mogen hebben in de rechtspersoon die de activiteit uitoefent waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen?
8. Moeten artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de artikelen 49, 56 en 106 VWEU, richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, en de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan het de producent die een deelneming heeft in de rechtspersoon die de activiteit uitoefent waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, en de rechtspersoon die deze activiteit uitoefent, niet is toegestaan:
– rechtstreeks of indirect kapitaalbanden te hebben met de persoon die afval inzamelt of verwerkt dat afkomstig is van producten die het voorwerp zijn van de collectieve nakoming van verplichtingen in de rechtspersoon die de activiteit uitoefent waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, en evenmin om beheer- of zeggenschapsrechten in die persoon te hebben;
– kapitaal- of familiebanden te hebben met een persoon die in het bezit is van of zeggenschap heeft over stemrechten in het bestuursorgaan of het toezichthoudende orgaan van de in het vorige streepje bedoelde persoon of deze persoon vertegenwoordigt?
9. Moeten artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de artikelen 49, 56 en 106 VWEU, richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, en de artikelen 8 en 8 bis van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan de in de vragen 7) en 8) bedoelde beperkingen ook gelden voor leden van het bestuursorgaan van de rechtspersoon die de activiteit uitoefent waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, voor leden van het bestuursorgaan van die rechtspersoon of voor vertegenwoordigers daarvan?
10. Moeten artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de artikelen 49 en 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling op grond waarvan producenten die verplichte uitgebreide producentenverantwoordelijkheid dragen en voor huishoudelijk gebruik bestemde producten in de handel brengen, verplicht zijn om een overeenkomst te sluiten waarbij zij de rechtspersoon die een vergunning heeft voor de activiteit waarmee de verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid collectief worden nagekomen, belasten met de nakoming van hun verplichtingen uit hoofde van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid?
Aangehaalde (recente) jurisprudentie: n.v.t.
Specifiek beleidsterrein: EZK, IenW
