C-280/11 P, Raad tegen Access Info Europe, arrest van het Hof van Justitie van 17 oktober 2013

Signaleringsfiche
Arrest van het Hof van 17 oktober 2013, in zaak C-280/11 P, Raad tegen Access Info Europe

Betrokken departementen
Alle

Sleutelwoorden
Toegang tot onderhandelingsdocumenten van de Raad - Verordening (EG) 1049/2001 – transparantie van het Europese wetgevingsproces - vrijgeven van onderhandelingsposities inclusief de identiteit van de betreffende lidstaten.

Beleidsrelevantie
Het Hof bevestigt in deze hogere voorziening de uitspraak van het Gerecht (T-233/09) over de toegang tot Raadsdocumenten waarin door lidstaten ingenomen standpunten over lopende wetgevingsdossiers zijn opgenomen.  De uitspraak betekent dat er tijdens het gehele wetgevingsproces een grote mate van transparantie geldt en dus ook op het moment dat in (de) Raad(swerkgroepen) lidstaten voorstellen indienen betreffende Europese wetsvoorstellen of hun standpunt kenbaar maken. De Raad dient bij een verzoek om openbaarmaking van Raadsdocumenten bij de weigering daarvan op concrete wijze aan te tonen hoe het vrijgeven van de gevraagde informatie het besluitvormingsproces van de Raad ondermijnt. De uitspraak heeft tot gevolg dat bij een verzoek om toegang tot documenten over wetgeving in voorbereiding de Raad de onderhandelingsposities, evenals door welke lidstaten die zijn ingenomen, in beginsel ook al tijdens het onderhandelingsproces openbaar dient te maken, ook al gaat het wat de Raad betreft om een gevoelig dossier. Alleen wanneer de Raad concreet kan beargumenteren dat toegang tot een dergelijk document de besluitvorming ernstig zou ondermijnen kan in dat specifieke geval openbaarmaking worden geweigerd. Dit maakt dat nog altijd per geval moet worden afgewogen of een document (in zijn geheel) openbaar gemaakt kan worden.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Deze zaak betreft specifiek het verzoek om de identiteit van delegaties van lidstaten die voorstellen hebben ingediend in een Raadswerkgroep over de herziening van de Eurowob vrij te geven (Verordening 1049/2001). De herziening van deze verordening is gevoelig en de onderhandelingen verkeren in een impasse. Na een verzoek van Access Info Europe daartoe heeft de Raad, zoals tot nu gebruikelijk was, de voorstellen van de delegaties wel openbaar gemaakt, maar zonder daarbij te preciseren van welke delegaties zij afkomstig waren. De openbaarmaking van de identiteit van de lidstaten werd door de Raad geweigerd op grond van artikel 4, lid 3, van Verordening 1049/2001. Toegang verlenen tot de identiteit van de lidstaten en hun afzonderlijke standpunten zou in dit geval het interne beraad frustreren en het besluitvormingsproces ernstig ondermijnen. Access Info Europe is bij het Gerecht in beroep gegaan tegen de weigering van de Raad om ook de namen van de delegaties vrij te geven. Na gegrondverklaring van dit beroep heeft de Raad vervolgens hoger beroep ingesteld bij het Hof.
Het Hof verwerpt, in navolging van het Gerecht, de argumenten van de Raad. Hof en Gerecht benadrukken dat wanneer de Raad optreedt als wetgever er een ruimere toegang tot documenten moet worden verleend. Toegang van het publiek tot de volledige inhoud van documenten, inclusief wie de indieners zijn, is de regel. De uitzonderingen moeten strikt worden uitgelegd en toegepast. Het Hof onderschrijft voorts het oordeel van het Gerecht dat een ondermijning van het besluitvormingsproces van de Raad hier niet concreet is aangetoond. Het Gerecht heeft geoordeeld dat de door de Raad aangevoerde argumenten in dit geval te algemeen en abstract zijn om aan te tonen dat door de namen van delegaties vrij te geven de manoeuvreerruimte van delegaties wordt beperkt. De voorstellen zijn niet bijzonder gevoelig in die zin dat door de openbaarmaking van de namen van indieners van de voorstellen afbreuk wordt gedaan aan een wezenlijk belang van de Unie of van de lidstaten. Het ontbreken van vooruitgang bij het wetgevingsproces kan volgens het Gerecht worden verklaard door vele andere politieke en juridische oorzaken. Daarnaast kan naar het oordeel van het Gerecht, daarin gesteund door het Hof, het enkele feit dat lopende besprekingen een voorbereidend karakter hebben en er over die voorstellen nog geen consensus is gevonden, niet volstaan om de rechtvaardiging als bedoeld in artikel 4, derde lid, van de Verordening 1049/2001 (ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces) toe te passen.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten van het beleid en de rechtspraktijk op nationaal niveau
De uitspraak heeft tot gevolg dat bij een verzoek om toegang tot documenten over wetgeving in voorbereiding, de Raad de onderhandelingsposities, evenals door welke lidstaten die zijn ingenomen, in beginsel ook al tijdens het onderhandelingsproces openbaar dient te maken, ook al gaat het wat de Raad betreft om een gevoelig dossier. Uit het arrest kan worden afgeleid dat er wel omstandigheden kunnen zijn op grond waarvan in specifieke gevallen toegang tot dergelijke documenten kan worden ontzegd. De Raad dient dan concreet en gemotiveerd aan te geven waarom het besluitvormingsproces ernstig zou worden ondermijnd. Het was tot nu toe gebruikelijk dat de Raad tijdens de onderhandelingen over Europese wetgeving de identiteit van lidstaten in relatie tot hun standpunt niet prijs gaf. Naar aanleiding van deze uitspraak en het gevolg dat het verwijderen van namen niet meer is toegestaan bij openbaarmaking, heeft het Raadssecretariaat verschillende opties voorgelegd aan de lidstaten hoe in het vervolg met weergave van de lidstaten in documenten uit het wetgevingsproces kan worden omgegaan: 1) altijd in alle documenten identiteit van lidstaten noemen, 2) nooit meer identiteit van lidstaten noemen, of 3) voortzetten praktijk ze te noemen wanneer dat passend wordt geacht. Nederland heeft gepleit voor een zo groot mogelijke transparantie en had de voorkeur voor optie 1. De Raad heeft een compromis gevonden in een uitgewerkte versie van optie 3. de identiteit van lidstaten in documenten in lopende wetgevingsprocedures wordt vermeld indien dit passend wordt geacht, waarbij de bestaande praktijk; de impact op de efficiëntie van de besluitvorming; het belang van het kunnen volgen van ontwikkelingen in de besluitvorming en de gevoeligheid van het dossier als criteria bij de afweging moeten worden meegenomen. Op instigatie van Nederland en Zweden is hieraan een evaluatiebepaling toegevoegd.

Voorstel voor afdoening
De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig. Wel is er een overzicht gemaakt (zie Gerelateerde Documenten) van de belangrijkste zaken op het gebied van Eurowob. Te zijner tijd zal de handleiding Eurowob worden aangepast.

Lees hier het volledige dossier van het Hof van Justitie