C-289/23 en C-305/23 Corvan e.a.
Gevoegde prejudiciële hofzaken
Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar). Termijnen: Motivering departement: 25 juli 2023 Schriftelijke opmerkingen: 11 september 2023
Trefwoorden: recht op volledige kwijtschelding van publiekrechtelijke schuldvorderingen
Onderwerp:
• Artikelen 15, 16 en 47 Handvest;
• Artikel 1, lid 1, lid 2, onder h), en lid 4, en artikel 23, leden 2 en 4, van richtlijn (EU) 2019/1023 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende preventieve herstructureringsstelsels, betreffende kwijtschelding van schuld en beroepsverboden, en betreffende maatregelen ter verhoging van de efficiëntie van procedures inzake herstructurering, insolventie en kwijtschelding van schuld, en tot wijziging van richtlijn (EU) 2017/1132 (richtlijn betreffende herstructurering en insolventie).
De feiten in deze gevoegde zaken zijn vrijwel identiek, de relevante overwegingen en prejudiciële vragen zijn vergelijkbaar.
Feiten:
De verwerende partijen zijn schuldenaar in een faillissementsprocedure en hebben verzocht om volledige kwijtschelding van de schulden van het boedelpassief dat in de faillissementsprocedure niet kon worden voldaan. De Agencia Estatal de la Administración Tributaria (nationale belastingdienst, Spanje), verzoekster in deze gevoegde zaken, heeft echter bezwaar aangetekend tegen de kwijtschelding van het niet-betaalde boedelpassief wegens het bestaan van diverse publiekrechtelijke vorderingen. Verzoekster heeft namelijk nog opgelegde boetes uitstaan bij verweerders. Het bezwaar is door de rechter ontvankelijk verklaard, dit besluit vechten de verwerende partijen aan.
Verzoekster verzoekt de verwijzende rechter om de insolvente schuldenaren de toegang tot de door aangevraagde kwijtschelding te weigeren, aangezien de schuldenaar niet te goeder trouw heeft gehandeld bij het aanvragen van de kwijtschelding. De verweerders verzetten zich tegen de vorderingen van de belastingdienst. In algemene zin betogen zij, onder verwijzing naar richtlijn 2019/1023, i) dat het doel van die richtlijn is om volledige kwijtschelding van schuld mogelijk te maken, ii) dat publiekrechtelijke vorderingen in de richtlijn niet specifiek worden genoemd, maar de lidstaten nadrukkelijk worden aangezet tot het opzetten van regelingen die het mogelijk maken om volledige kwijtschelding te verkrijgen, zonder onderscheid te maken tussen typen schuldeisers, iii) dat de lidstaten krachtens artikel 23, lid 2, van de richtlijn weliswaar de mogelijkheid hebben om de kwijtschelding van bepaalde schulden te beperken, maar die bevoegdheid tot beperking zeer gedetailleerd is geregeld, en ten slotte iv) dat de bescherming die de Spaanse regeling biedt aan publiekrechtelijke vorderingen in strijd is met de door de Unieregeling beoogde doelstelling.
Overweging:
In wezen stelt de verwijzende rechter in C-289/23 vragen over de toegang tot het recht op volledige kwijtschelding en daarnaast over de reikwijdte hiervan zoals deze geregeld is in het Spaans recht met wet 16/2022 op basis van de omzetting van Richtlijn 2019/1023. Volgens de verwijzende rechter heeft wet 16/2022 publiekrechtelijke schuldvorderingen op twee verschillende momenten een versterkte bescherming toegekend die waarschijnlijk niet verenigbaar is met richtlijn (EU) 2019/1023): 1) bij de omzetting van artikel 23, lid 2, van richtlijn (EU) 2019/1023 in artikel 487, lid 1, punt 2, TRLC, voor zover bepaalde publiekrechtelijke schuldvorderingen daarin dienen om het rechtsbegrip “goede trouw” wettelijk af te bakenen, en 2) bij de omzetting van artikel 23, lid 4, van richtlijn (EU) 2019/1023 in artikel 489, lid 1, punt 5, TRLC, voor zover publiekrechtelijke schuldvorderingen in algemene zin niet in aanmerking komen voor kwijtschelding. De verwijzende rechter vraagt zich in C-305/23 af of de nationale wetgever, wanneer hij ervoor kiest om de subjectieve werkingssfeer van de kwijtscheldingsregeling uit te breiden tot natuurlijke personen die geen ondernemers zijn, de regeling daarvan ook in overeenstemming moet brengen met de bepalingen van de richtlijn inzake de kwijtschelding van schuld van insolvente ondernemers en een omzettingsregel moet vaststellen die de bepalingen van artikelen 20 tot en met 24 van de richtlijn respecteert, zodat ook de facultatieve uitbreiding van de richtlijn wordt geharmoniseerd. In het licht van deze vraag moeten de resterende prejudiciële vragen die gesteld zijn in zaak C-305/23 gelezen worden.
Volgens de verwijzende rechter is het recht op volledige kwijtschelding van schuld een recht van communautaire oorsprong en kan een nationale regeling geen afbreuk doen aan de wezenlijke inhoud van dat recht. Dat recht moet worden uitgelegd in samenhang met de artikelen 15 en 16 van het Handvest, aangezien ondernemers met een overmatige schuldenlast hun bedrijfsactiviteiten niet kunnen hervatten indien zij geen toegang tot volledige kwijtschelding van hun schulden hebben. Het recht op volledige kwijtschelding van schuld is derhalve essentieel voor het waarborgen van dynamische en concurrerende markten, en bij afleiding daarvan voor, in het bijzonder, de interne markt. Een ondernemer met een overmatige schuldenlast zal hoogstwaarschijnlijk de voorkeur geven aan het betalen van bepaalde schulden voordat hij kwijtschelding aanvraagt, aangezien hem, als hij dat niet doet, de toegang tot het recht op kwijtschelding van andere schulden zal worden ontzegd. De verwijzende rechter zet uiteen: i) dat de uitbreiding van fiscale aansprakelijkheid een duidelijk inningsdoel heeft en niet uitgaat van de economische draagkracht van de secundair aansprakelijke persoon, maar van de economische draagkracht van een derde, de primair aansprakelijke, ii) dat de secundair aansprakelijke persoon naar wie de aansprakelijkheid is uitgebreid de functie van persoonlijke garant voor de belastingvordering vervult, iii) dat nalatigheid van de bestuurder van de vennootschap alleen al volstaat om te besluiten tot uitbreiding van aansprakelijkheid, zonder dat daarvoor kwaad opzet of frauduleuze intenties zijn vereist, iv) dat een louter nalatige gedraging niet kan worden beschouwd als gelijkwaardig aan de kwade trouw van de ondernemer waarop artikel 23, lid 2, van richtlijn (EU) 2019/1023 is gestoeld, en v) dat in de Spaanse rechtsorde toegang tot de kwijtschelding een voorafgaande faillietverklaring vereist. De verwijzende rechter acht het niet redelijk dat de termijn waarbinnen de kwade trouw van de schuldenaar kan worden beoordeeld zo ruim is. In zijn opvatting is die termijn zonder meer disproportioneel. Volgens de verwijzende rechter legt artikel 23, lid 2, van de richtlijn de nationale wetgever een bijzondere motiveringsverplichting op met betrekking tot door hem vastgestelde uitsluitingen, welke motivering elke specifieke uitsluiting moet rechtvaardigen, zodat een zuiver generieke motivering niet volstaat. Alleen zo kan worden vastgesteld dat de nationale wetgever het communautaire begrip „goede trouw” heeft geëerbiedigd.
Volgens de verwijzende rechter zijn publiekrechtelijke schuldvorderingen in de richtlijn zelf geen vorderingen die niet in aanmerking komen voor kwijtschelding. De verwijzende rechter heeft ernstige twijfels over de verenigbaarheid met het Unierecht van een regel die de algemene uitsluiting van publiekrechtelijke schuldvorderingen tot stand brengt zonder de specifieke aard van de schuld of het aandeel van die schuld in de totale schulden in aanmerking te nemen. Volgens de verwijzende rechter is de nationale wet in zijn huidige bewoordingen niet in overeenstemming met het algemene insolventiestelsel, creëert het ongerechtvaardigde verschillen in behandeling en bevoordeelt het gewone en achtergestelde vorderingen zonder reden ten opzichte van andere vorderingen van gelijke of hogere rang. Dit tast het concurrentievermogen van het economisch bestel aan en zal leiden tot onaanvaardbare concurrentieverschillen tussen de lidstaten. Volgens de verwijzende rechter moet de Staat, ter ondersteuning van het stelsel voor de behandeling van insolventie, op dezelfde wijze worden behandeld als andere schuldeisers. De verwijzende rechter wenst te vernemen: 1) of de nationale wetgever de voorwaarden voor het niet in aanmerking komen voor kwijtschelding en bloc kan rechtvaardigen, 2) of een type schulden dat niet is opgenomen in artikel 23, lid 4, van richtlijn (EU) 2019/1023, zoals publiekrechtelijke schulden, geen bijzondere rechtvaardiging vereist, en 3), of het beroep op het bijzondere belang voor een rechtvaardige en solidaire samenleving die stoelt op de rechtsstaat dat bepaalde schulden worden voldaan een voldoende rechtvaardiging vormt in het licht van artikel 23, lid 4, van de richtlijn.
Prejudiciële vragen:
C-289/23:
1. Twijfels over de uitlegging van artikel 23, lid 2, van richtlijn (EU) 2019/1023.
1.1. Moet artikel 23, lid 2, van de richtlijn aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang tot kwijtschelding belet in de in artikel 487, lid 1, punt 2, van de Texto Refundido de la Ley Concursal (geconsolideerde tekst van de Spaanse insolventiewet; hierna: „TRLC”) bedoelde zin, voor zover die beperking niet was voorzien in de vóór de omzetting van de richtlijn van kracht zijnde regeling waarin het recht op kwijtschelding werd erkend, en door de wetgever ex novo is ingevoerd? Kan de nationale wetgever bij de omzetting van de richtlijn met name strengere beperkingen op de toegang tot kwijtschelding vaststellen dan die welke in de eerdere regeling van toepassing waren, in het bijzonder wanneer een dergelijke beperking niet overeenstemt met een van de in artikel 23, lid 2, van de richtlijn bedoelde omstandigheden?
1.2. Indien het Hof van Justitie de voorgaande vraag ontkennend beantwoordt, moet artikel 23, lid 2, van richtlijn 2019/1023 dan aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang tot kwijtschelding belet wanneer [een schuldenaar] in de tien jaar voorafgaand aan de kwijtscheldingsaanvraag bij definitief administratief besluit een sanctie is opgelegd wegens een bijzonder ernstige inbreuk op de belastingwetgeving, socialezekerheidswetgeving of sociale maatregelen, of wanneer binnen diezelfde termijn een definitief besluit tot uitbreiding van aansprakelijkheid is vastgesteld, tenzij hij op de datum van indiening van de kwijtscheldingsaanvraag de betreffende schulden volledig heeft voldaan (artikel 487, lid 1, punt 2, TRLC), voor zover die grond het classificatiesysteem voor insolventievorderingen wijzigt?
1.3. Indien het Hof van Justitie de voorgaande vraag ontkennend beantwoordt, moet artikel 23, lid 2, van de richtlijn dan aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang tot kwijtschelding belet in de in artikel 487, lid 1, punt 2, TRLC bedoelde zin wanneer [...] een definitief besluit tot uitbreiding van aansprakelijkheid is vastgesteld, tenzij [de schuldenaar] op de datum van indiening van de kwijtscheldingsaanvraag de betreffende schulden volledig heeft voldaan, voor zover die omstandigheid niet geschikt is om de kwade trouw van de schuldenaar aan te tonen? Is in dit verband relevant dat bij de insolventie geen sprake was van kwaad opzet?
1.4. Indien het Hof van Justitie de voorgaande vraag ontkennend beantwoordt, moet artikel 23, lid 2, van de richtlijn dan aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang tot kwijtschelding belet in de in artikel 487, lid 1, punt 2, TRLC bedoelde zin in geval van inbreuken of van besluiten tot uitbreiding van aansprakelijkheid die in de tien jaar voorafgaand aan de kwijtscheldingsaanvraag zijn vastgesteld, zonder rekening te houden met de datum van het feit dat de aansprakelijkheid heeft doen ontstaan en met de eventuele vertraging bij het vaststellen van het besluit tot uitbreiding van aansprakelijkheid?
1.5. Indien het Hof de voorgaande vragen ontkennend beantwoordt, moet artikel 23, lid 2, van de richtlijn dan aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang tot kwijtschelding belet in de in artikel 487, lid 1, punt 2, TRLC bedoelde zin, voor zover die beperking door de nationale wetgever niet naar behoren is gemotiveerd?
2. Twijfels over de uitlegging van artikel 23, lid 4, van richtlijn (EU) 2019/[1023].
2.1. Moet artikel 23, lid 4, van de richtlijn aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling als die van artikel 487, lid 1, punt 2, TRLC, waarin gronden voor weigering van kwijtschelding worden vastgesteld die niet zijn opgenomen in de lijst van dat artikel 23, lid 4? Moet de lijst van gronden in artikel 23, lid 4, met name worden uitgelegd als een numerus clausus, dan wel als een numerus apertus?
2.2. Voor zover de lijst een numerus apertus is en de nationale wetgever kan voorzien in uitzonderingen die verder gaan dan die waarin de richtlijn voorziet, verzet artikel 23, lid 4, van de richtlijn zich dan tegen een nationale regeling die een algemene regel instelt volgens welke publiekrechtelijke vorderingen niet in aanmerking komen voor kwijtschelding, behoudens in een zeer beperkt aantal omstandigheden en voor geringe bedragen, ongeacht de aard en de omstandigheden van de desbetreffende publiekrechtelijke schulden? Is het in casu met name relevant dat de eerdere regeling, zoals uitgelegd in de rechtspraak van de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje), tot op zekere hoogte kwijtschelding van publiekrechtelijke schuldvorderingen toestond en de omzettingsbepalingen de omvang van de kwijtschelding hebben beperkt?
2.3. Indien het Hof de voorgaande vraag ontkennend beantwoordt, moet artikel 23, lid 4, van de richtlijn dan worden geacht zich te verzetten tegen een nationale regeling als die van artikel 489, lid 1, punt 5, TRLC, die een algemene regel instelt volgens welke publiekrechtelijke vorderingen zijn uitgesloten van kwijtschelding (met bepaalde uitzonderingen, waarop de volgende vraag betrekking heeft), voor zover daarbij publieke schuldeisers gunstiger worden behandeld dan de overige schuldeisers?
2.4. Is het in het bijzonder, ook in verband met de vorige vraag, relevant dat de regeling kwijtschelding van publiekrechtelijke schulden tot op zekere hoogte toestaat, maar uitsluitend voor bepaalde schulden en binnen specifieke grenzen die niet in relatie staan tot het werkelijke bedrag van de schuld?
2.5. Moet artikel 23, lid 4, van richtlijn (EU) 2019/[1023] aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling als die van artikel 489, lid 1, punt 5, TRLC, voor zover de uitzondering op kwijtschelding (waarin die bepaling voorziet) wordt gerechtvaardigd door het bijzondere belang van de voldoening van bepaalde schulden voor een rechtvaardige en solidaire samenleving die is gebaseerd op de rechtsstaat en die regeling in algemene zin betrekking heeft op publiekrechtelijke schuldvorderingen, zonder rekening te houden met de specifieke aard van de vordering? Is het in dit verband relevant dat de generieke rechtvaardiging wordt gebruikt zowel voor schulden die zijn opgenomen in de lijst van artikel 23, lid 4, van de richtlijn als voor omstandigheden of schulden die niet in die lijst worden vermeld?
C-305/23:
1. Indien de nationale wetgever ervoor kiest om de toepassing van de procedures voor de kwijtschelding van schuld van insolvente ondernemers uit te breiden tot insolvente natuurlijke personen die geen ondernemers zijn, zoals voorzien in artikel 1, lid 4, van richtlijn (EU) 2019/1023 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019, moet hij dan noodzakelijkerwijs zijn regelgeving in overeenstemming brengen met de bepalingen van titel III van de richtlijn?
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
2. Omvat het begrip „oneerlijk gedrag” zoals bedoeld in artikel 23, lid 1, van richtlijn 2019/1023 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 nalatig of onvoorzichtig gedrag van de schuldenaar waardoor een schuld is ontstaan?
Indien de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord:
3. Vormen de gevallen die worden opgesomd in artikel 23, lid 2, onder a) tot en met f), van richtlijn (EU) 2019/1023 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 een uitputtende lijst van welomschreven en gerechtvaardigde omstandigheden, of kunnen de lidstaten andere welomschreven en gerechtvaardigde omstandigheden invoeren?
Indien het antwoord op de derde vraag luidt dat lidstaten andere welomschreven en gerechtvaardigde omstandigheden kunnen invoeren die verschillen van de gevallen die worden opgesomd in artikel 23, lid 2, onder a) tot en met f), van richtlijn (EU) 2019/1023 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019:
4. Moeten de nieuwe welomschreven omstandigheden die de lidstaat invoert in ieder geval hun rechtvaardiging vinden in oneerlijk gedrag of gedrag te kwader trouw?
Indien het antwoord op de derde en vierde vraag luidt dat lidstaten geen andere omstandigheden kunnen invoeren dan die welke worden opgesomd in artikel 23, lid 2, onder a) tot en met f), van richtlijn (EU) 2019/1023 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 of dat, als zij ander welomschreven omstandigheden invoeren, deze hun rechtvaardiging moeten vinden in oneerlijk gedrag of gedrag te kwader trouw van de schuldenaar:
5. Impliceert een uitlegging in overeenstemming met artikel 23 van de richtlijn dat een bepaling als artikel 487, lid 1, punt 2, van de geconsolideerde tekst van de Ley Concursal (Spaanse insolventiewet) buiten toepassing moet worden gelaten indien wordt vastgesteld dat de bijzonder ernstige inbreuk op de belastingwetgeving het gevolg is van een gedraging van de schuldenaar die noch als oneerlijk gedrag noch als gedrag te kwader trouw kan worden aangemerkt?
Aangehaalde (recente) jurisprudentie: C-493/15, Agenzia delle Entrate/Marco Identi, C-687/22, Agencia Estatal de la Administración Tributaria en C-111/23, Agencia Estatal de la Administración Tributaria
Specifiek beleidsterrein: FIN
