C-400/08, Commissie tegen Spanje -Vervolgfiche van het arrest van het Hof van Justitie van 24 maart 2011
Vervolgfiche Arrest van het Hof van Justitie van 24 maart 2011, C-400/08, Commissie tegen Spanje
Betrokken departementen: I&M, BZK en EZ
Inleiding Uit dit arrest volgt dat het beperken van de vrijheid van vestiging niet kan worden gerechtvaardigd op grond van zuiver economische doelstellingen. In dit vervolgfiche wordt onderzocht of de Nederlandse vestigingsregels voor perifere detailhandel, die het voorkomen van duurzame ontwrichting en het verplicht doen van onderzoek naar effecten op bestaande winkelstructuur als uitgangspunt nemen, gelet op het arrest overeind kunnen blijven. Dit is het geval zolang de regels gemotiveerd worden vanuit overwegingen van ruimtelijke kwaliteit. De regels kunnen niet overeind blijven indien zij uitsluitend gegrond zijn op argumenten van concurrentiebeperking.
De Nederlandse wet- en regelgeving en het in Nederland gangbare beleid is niet strijdig met het arrest en hoeft niet te worden aangepast. De Nederlandse rechter toetst of vestigingseisen niet gegrond zijn op zuiver economische overwegingen. Dit neemt echter niet weg dat bestaande bestemmingsplannen bepalingen kunnen bevatten die zuiver economische doelstellingen hebben omdat zij tot stand zijn gekomen voordat het Besluit Ruimtelijke Ordening in het kader van dienstenrichtlijn werd aangepast of omdat ze niet getoetst zijn door de rechter.
Samenvatting De Europese Commissie meent dat Spaanse regelingen de vrijheid van vestiging (artikel 43 EG, thans 49 VWEU) beperken van nieuwe grote winkelbedrijven uit andere lidstaten die zich in de regio Catalonië willen vestigen. Zij stelt daarbij dat de regelingen een indirect discriminerende werking hebben, omdat de vestiging van middelgrote, vaak Spaanse winkels ermee wordt bevorderd terwijl de grote winkels vaak uit andere lidstaten zullen komen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof omvat een beperking in de zin van artikel 43 EG, maatregelen die de toegang tot de markt voor ondernemingen van andere lidstaten ongunstig beïnvloeden en de intracommunautaire handel belemmeren. Wanneer een nationale regeling de oprichting van een onderneming uit een andere lidstaat afhankelijk stelt van de afgifte van een voorafgaande vergunning, is sprake van een beperking. Hier is in casu sprake van. Het Hof overweegt dat de regelingen ten eerste de beschikbare vestigingsgebieden voor nieuwe winkels beperken en ten tweede stellen zij beperkingen aan de vergunbare verkoopoppervlakte. Daarnaast wordt aan deze winkels slechts een vergunning verleend voor zover er geen invloed op de bestaande kleine winkels zou zijn. Ten slotte bevatte de regeling voor de afgifte van de vergunning verschillende procedurevoorschriften met een negatieve invloed op het aantal aangevraagde en/of afgegeven vergunningen. Het Hof onderzoekt vervolgens per onderdeel van de regelingen of er een rechtvaardigingsgrond voor de beperking van de vrijheid van vestiging is. Volgens vaste rechtspraak kan de vrijheid van vestiging worden beperkt op grond van een dwingende reden van algemeen belang, op voorwaarde dat de beperking geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. Door het Hof erkende dwingende redenen van algemeen belang zijn onder meer milieubescherming, ruimtelijke ordening en consumentenbescherming. Zuiver economische doelstellingen behoren daar niet toe. De lidstaat die zich op de rechtvaardiging van de beperking beroept zal het bewijs dienen te leveren om aan te tonen dat zijn regeling passend en noodzakelijk is om de gestelde doelstelling te bereiken. Het Hof acht de meeste onderdelen van de regelingen geschikt om doelstellingen van ruimtelijke ordening, milieubescherming en consumentenbescherming te bereiken. Een aantal specifieke bepalingen ten aanzien van de afgifte van een bedrijfsvergunning die verband houden met de gevolgen voor de bestaande handel, de structuur van de markt en de vestigingsdichtheid worden echter volgens het Hof ingegeven door zuiver economische overwegingen. Die vormen geen dwingende reden van algemeen belang. Deze specifieke bepalingen zijn volgens het Hof dan ook in strijd met artikel 43 EG.(thans artikel 49 VWEU).
Analyse Ruimtelijke besluiten zoals bestemmingsplannen bevatten soms regels op grond waarvan detailhandelaren zich binnen een bepaald gebied slechts mogen vestigen indien dit niet leidt tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningsniveau. De vraag is of dit in overeenstemming is met het arrest, waaruit volgt dat het beperken van de vrijheid van vestiging niet kan worden gerechtvaardigd op grond van zuiver economische doelstellingen.
Gevolgen voor de rechtspraak Het arrest noodzaakt niet tot aanpassingen in de Nederlandse rechtspraak. Ook de Nederlandse rechter ziet erop toe dat vestigingseisen voor detailhandelaars niet gegrond zijn op zuiver economische overwegingen. Zo kan overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen niet aan vestigingseisen ten grondslag liggen. Wel aanvaardt de rechter het criterium dat voor de inwoners van een bepaald gebied een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft, zodat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun dagelijkse boodschappen en hun geregelde inkopen kunnen doen (zie bijvoorbeeld ABRvS 2 december 2009, zaak nr. 200901438/1/R3). Ook accepteert de rechter eisen die gemotiveerd worden vanuit overwegingen van ruimtelijke kwaliteit (zie ABRvS 10 juni 2009 zaak nr. 200808122/1/R3). Nader onderscheid tussen winkels met vergelijkbaar assortiment, branchering en een vergelijkbare ruimte- en parkeerbehoefte (i.c. supermarkten) mag echter niet worden gemaakt. Kortom, het vereiste van “geen duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau” kan volgens de Nederlandse rechter overeind blijven, zolang deze niet gemotiveerd is vanuit zuiver economische overwegingen. De eis moet bijvoorbeeld gemotiveerd worden vanuit het perspectief van de bescherming van de consument of vanuit overwegingen van ruimtelijke kwaliteit.
Gevolgen voor nationale wetgeving Het arrest noodzaakt niet tot wijzigingen in de nationale wetgeving. De Nederlandse wet- en regelgeving sluit reeds aan bij het arrest. Artikel 1.1.2 van het Besluit Ruimtelijke Ordening (hierna: Bro) vereist dat bestemmingsplannen in overstemming zijn met artikel 14, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn. Uit de Dienstenrichtlijn volgt dat beperkingen van de vrijheid van vestiging ten aanzien van bepaalde ondernemingen of branches verboden zijn. Dit verbod geldt echter niet voor eisen die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang, zoals ruimtelijke ordening. Hierbij is als voorwaarde gesteld dat geen zuiver economische doelen worden nagestreefd. In paragraaf 3.2.2, onder b, van de nota van toelichting bij het Besluit ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 145) is toegelicht dat gemeenten wel eisen kunnen stellen ten aanzien van de vestiging van bepaalde branches van detailhandel. Dergelijke eisen zullen echter moeten worden gemotiveerd vanuit overwegingen van ruimtelijke kwaliteit en kunnen niet louter zijn gegrond op argumenten van concurrentiebeperking. Deze uitleg is aangescherpt in de nota van toelichting bij het Aanpassingsbesluit dienstenrichtlijn (Stb. 2009, 500). Hieruit blijkt ook dat aan vestigingsregels in bestemmingsplannen ruimtelijke ordeningsmotieven ten grondslag mogen liggen, zoals het voorkomen van ontwikkelingen die ongewenst zijn vanuit overwegingen van ruimtelijke kwaliteit, overlast, bereikbaarheid van voorzieningen, leegstand en leefbaarheid. Inherent aan ruimtelijke ordening zijn ook economische afwegingen, maar deze afwegingen mogen niet zover gaan dat bij individuele besluiten de gevolgen voor de concurrentie meegenomen worden. Het arrest verduidelijkt het juridisch kader dat geldt voor het bevoegd gezag bij de uitvoering van artikel 1.1.2 van het Bro door een nadere invulling van zuiver economische overwegingen te geven. Dit is in lijn met de hiervoor genoemde aanscherping in 2009. Aanpassing van de huidige nationale wetgeving naar aanleiding van het arrest is dus niet nodig. Het is echter niet uit te sluiten dat er nog Nederlandse vestigingsregels voor perifere detailhandel (met doorgaans uitgangspunten als het voorkomen van duurzame ontwrichting en het verplichten van onderzoek naar effecten op bestaande winkelstructuur) zijn blijven bestaan, met name die zijn vastgesteld voor het gewijzigde Bro en niet zijn getoetst door de rechter, die toch neerkomen op eisen die ingegeven zijn door overwegingen van zuiver economische aard zoals het Hof in dit arrest heeft beoordeeld.
Gevolgen voor beleid De uitspraak noodzaakt niet tot het aanpassen van rijksbeleid. In de Nota Ruimte (paragraaf 2.3.2.6) is het locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen gedecentraliseerd. Provincies en gemeenten zijn daarmee verantwoordelijk gesteld voor een voldoende en gevarieerd op de vraag afgestemd aanbod van locaties voor bedrijven en voorzieningen. De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR), die de Nota Ruimte heeft vervangen, bevat geen uitgebreide passages over detailhandel. Wel wordt vereist dat mede-overheden aan de hand van een ruimtelijk afwegingskader bij nieuwe winkelontwikkelingen eerst naar herstructurering binnen of aan de rand van bestaande winkelgebieden te kijken, voordat een nieuwe perifere locatie wordt overwogen. Op deze wijze wordt een duurzame winkelstructuur met een beperkt aantal sterke winkellocaties nagestreefd, wordt winkelleegstand tegengegaan en wordt zuinig omgegaan met de schaarse ruimte. Dit beleid is gemotiveerd vanuit overwegingen van ruimtelijke kwaliteit. Het rijksbeleid is daarmee in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof over de vrijheid van vestiging. De Europese Commissie heeft bekend gemaakt er op toe te zien dat in de lidstaten geen vestigingsregels voor perifere detailhandel worden gesteld, die neerkomen op eisen die ingegeven zijn door overwegingen van zuiver economische aard zoals het Hof in dit arrest heeft beoordeeld. Mochten dergelijke vestigingsregels in Nederland dus toch nog voorkomen, dan kan de Commissie hiertegen optreden in het kader van een inbreukprocedure. Conclusie De Nederlandse vestigingsregels kunnen overeind blijven zolang deze niet gemotiveerd zijn vanuit zuiver economische overwegingen. De rechtspraktijk is reeds dat de rechter hieraan toetst. Wetgeving en rijksbeleid is in overeenstemming met het arrest en hoeft daarom niet aangepast te worden. Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit vervolgfiche ter kennisname aan de Ministers van Infrastructuur en Milieu, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.
Klik hier voor het volledige dossier van het arrest.
