C-400/08 Commissie tegen Spanje, arrest van 24 maart 2011
Signaleringsfiche Arrest van het Hof van Justitie van 24 maart 2011, C-400/08, Commissie tegen Spanje
Betrokken departementen I&M, BZK en EL&I
Sleutelwoorden Vrijheid van vestiging - Artikel 43 EG – Beperkingen van de vrijheid van vestiging -Rechtvaardigingsgronden voor de beperkingen - Nationale regeling betreffende vestiging van winkels in Catalonië –
Beleidsrelevantie Uit deze uitspraak volgt dat het beperken van de vrijheid van vestiging niet kan worden gerechtvaardigd op grond van zuiver economische doelstellingen. Het stellen van zuiver economische voorwaarden aan de vestiging van winkelbedrijven (in een bestemmingsplan) is een beperking van de vrijheid van vestiging. Een beperking kan alleen worden gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang zoals ruimtelijke ordening en milieubescherming, mits deze passend en evenredig is. Zuiver economische doelstellingen vallen hier niet onder. Voor zover bij de afgifte van een vergunning, zoals in de Spaanse regeling, rekening moet worden gehouden met vestigingsdichtheid en het effect op bestaande detailhandel door het stellen van maxima waarboven geen grote winkelbedrijven mogen worden geopend, zijn dit zuiver economische overwegingen die geen dwingende reden van algemeen belang vormen. In dit licht zal in een vervolgfiche worden onderzocht of Nederlandse vestigingsregels die het voorkomen van duurzame ontwrichting en het verplicht doen van onderzoek naar effecten op bestaande winkelstructuur als uitgangspunt nemen overeind kunnen blijven. De Commissie heeft Spanje in gebreke gesteld op grond van de schending van de vrijheid van vestiging. Inmiddels valt een bestemmingsplan, inclusief ontheffingen, dat ten aanzien van een dienstverlening regels vaststelt, ook onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn. Dit arrest is daarom ook relevant voor de toepassing van de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123), in het bijzonder artikel 14, vijfde lid. Voor zover een dienstverlener wordt beperkt in zijn vrijheid van vestiging kan uit dit arrest worden afgeleid dat hieraan geen zuiver economische overwegingen ten grondslag mogen liggen.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum De Europese Commissie is van mening dat een Spaanse nationale en regionale regeling de vrijheid van vestiging (artikel 43 EG, thans 49 VWEU) beperken van nieuwe grote winkelbedrijven uit andere lidstaten die zich in deze regio willen vestigen. Zij stelt daarbij dat de regelingen een indirect discriminerende werking hebben, omdat de vestiging van middelgrote, vaak Spaanse winkels ermee wordt bevorderd terwijl de grote winkels vaak uit andere lidstaten zullen komen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof omvat een beperking in de zin van artikel 43 EG, maatregelen die de toegang tot de markt voor ondernemingen van andere lidstaten ongunstig beïnvloeden en de intracommunautaire handel belemmeren. Wanneer een nationale regeling de oprichting van een onderneming uit een andere lidstaat afhankelijk stelt van de afgifte van een voorafgaande vergunning, is sprake van een beperking. Hier is in casu sprake van. Het Hof overweegt dat de regelingen ten eerste de beschikbare vestigingsgebieden voor nieuwe winkels beperkte evenals beperkingen aan de vergunbare verkoopoppervlakte stelden. Daarnaast werd aan deze winkels slechts een vergunning verleend voor zover er geen invloed op de bestaande kleine winkels zou zijn. Ten slotte bevatte de regeling voor de afgifte van de vergunning verschillende procedurevoorschriften met een negatieve invloed op het aantal aangevraagde en/of afgegeven vergunningen. Het Hof onderzoekt vervolgens per onderdeel van de regelingen of er een rechtvaardigingsgrond voor de beperking van de vrijheid van vestiging is. Volgens vaste rechtspraak kan de vrijheid van vestiging worden beperkt op grond van een dwingende reden van algemeen belang, op voorwaarde dat de beperking geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. Door het Hof erkende dwingende redenen van algemeen belang zijn onder meer milieubescherming, ruimtelijke ordening en consumentenbescherming. Zuiver economische doelstellingen behoren daar niet toe. De lidstaat die zich op de rechtvaardiging van de beperking beroept zal het bewijs dienen te leveren om aan te tonen dat zijn regeling passend en noodzakelijk is om de doelstelling te bereiken. Hoewel het Hof de meeste maatregelen geschikt acht om doelstellingen van ruimtelijke ordening, milieubescherming en consumentenbescherming te bereiken, concludeert het dat een aantal specifieke wetsbepalingen niet (bewezen) noodzakelijk zijn om die doelstellingen te bereiken. De betrokken bepalingen zijn daarom in strijd zijn met het Unierecht.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten De Commissie had haar beroep in deze zaak op artikel 49 VWEU gebaseerd (oud 43 EG) toen de implementatietermijn voor de Dienstenrichtlijn nog niet was verstreken. Hoewel deze richtlijn niet wordt genoemd in het arrest, zijn de overwegingen van het Hof relevant voor de toepassing van de bepalingen uit de Dienstenrichtlijn. Artikel 14, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn verbiedt de lidstaten om de verlening van een vergunning, ontheffing of toestemming aan een dienstverlener afhankelijk te stellen van economische criteria. Zoals ook uit het arrest volgt, ziet (naar analogie) dit verbod niet op planningseisen waarmee doelen worden nagestreefd die niet zuiver economisch zijn maar voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang.
Artikel 1.1.2 van het Besluit Ruimtelijke Ordening (Bro) –dat onder druk van de Commissie tot stand is gekomen- bepaalt dat strijdigheid met artikel 14, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt voorkomen bij het stellen van regels in bestemmingsplannen. Beperkingen van de vrijheid van vestiging ten aanzien van bepaalde ondernemingen of branches zijn niet zonder meer verboden, mits hier ruimtelijke ordeningsmotieven aan ten grondslag liggen die de beperkingen kunnen rechtvaardigen. Gemeenten hebben echter niet de beleidsvrijheid om op basis van puur economische overwegingen een dienstverlener te verhinderen om zich te vestigen en zijn activiteiten te ontplooien. Dergelijke beperkende bepalingen in bestaande bestemmingsplannen worden, ook nu al, getoetst door de rechter. De Nederlandse bestuursrechter heeft wel geoordeeld dat onderzoek naar beschikbare marktruimte en ontwrichting van de winkelstructuur gerechtvaardigd is, vanuit o.a. het oogpunt van consumentenbescherming. Het arrest verduidelijkt het juridisch kader dat geldt voor het bevoegd gezag bij de uitvoering van artikel 1.1.2 van het Bro door een nadere invulling van zuiver economische overwegingen te geven. Tegen die achtergrond zal in een vervolgfiche worden onderzocht wat de gevolgen zijn van deze uitspraak voor gangbare Nederlandse vestigingsregels voor perifere detailhandel, die het voorkomen van duurzame ontwrichting en het verplichten van onderzoek naar effecten op bestaande winkelstructuur als uitgangspunt nemen.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit fiche en het arrest ter kennisname aan de Ministers van Infrastructuur en Milieu, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. De ICER verzoekt de Minister van Veiligheid en Justitie het fiche aan de Raad voor de Rechtspraak te zenden. Ook verzoekt de ICER aan de de ICER-leden van de ministeries van Economische Zaken, Landbouw, en Innovatie, van Infrastructuur en Milieu en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een vervolgfiche op te stellen.
Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie
