C-402/05 P en C-415/05 P, Kadi en Al Bakaraat

Signaleringsfiche

Arrest van het Hof van Justitie van 3 september 2008 in de gevoegde zaken C-402/05 P en
C-415/05 P betreffende hogere voorzieningen ingesteld door Kadi en Al Barakaat tegen uitspraken van het Gerecht van eerste aanleg.

Betrokken departementen

BZ, BZK, FIN, JUS.

Sleutelwoorden

Terrorismebestrijding – resoluties VN-Veiligheidsraad – bevoegdheid EG bevriezingsverordening vast te stellen – toetsingsmogelijkheid Hof van Justitie – strijd met communautaire grondrechten

Beleidsrelevantie

Het Hof van Justitie verklaart de EG-verordening ter uitvoering van Veiligheidsraadresolutie 1267(1999) nietig, voor zover zij Kadi en Al Barakaat betreft. De Raad krijgt van het Hof drie maanden de tijd om de geconstateerde grondrechtelijke gebreken te herstellen. Gedurende die periode handhaaft het Hof de gevolgen van de verordening. Dit betekent dat de Raad voor 3 december de noodzakelijke maatregelen moet hebben genomen om tegemoet te komen aan de uitspraak van het Hof van Justitie. Zo de Raad daar niet in zou slagen, rijst de vraag of er op nationaal niveau maatregelen moeten worden genomen om buiten het EU-kader om uitvoering te geven aan de uit Resolutie 1267 voortvloeiende verplichtingen.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum

De VN-Veiligheidsraad heeft een aantal resoluties aangenomen waarin de VN-leden worden opgeroepen tegoeden te bevriezen van personen en entiteiten die banden hebben met Taliban, Bin Laden en Al-Qaida. Hiertoe worden lijsten met verdachten vastgesteld door het zgn. sanctiecomité (bestaande uit alle leden van VN-Veiligheidsraad). Deze resoluties zijn in de EG uitgevoerd via een verordening van de Raad op grond van artikelen 60, 301 en 308 EG. Kadi en Al Barakaat, beiden geplaatst op de verdachtenlijst, hebben beroep tot nietigverklaring tegen deze EG-bevriezingsverordening ingesteld bij de rechter in Luxemburg. Hiertoe voerden zij o.m. aan dat de EG onbevoegd zou zijn deze verordening vast te stellen en dat de verordening de fundamentele mensenrechten zou schenden. Door het Gerecht werden beide gronden afgewezen; in hogere voorziening heeft nu het Hof van Justitie zich over deze kwesties gebogen.

Evenals het Gerecht oordeelt het Hof dat de artikelen 60, 301 en 308 EG gezamenlijk een voldoende rechtsgrondslag vormen voor de EG-bevriezingsverordening. Een belangrijk onderdeel in de analyse van het Gerecht vormde de overweging dat artikel 308 EG gebruikt kan worden om tweede pijler doelstellingen te verwezenlijken. Deze visie wordt door het Hof van Justitie afgewezen. Het Hof houdt zich aan een strikte uitleg van artikel 308 EG: het moet wel gaan om communautaire doelstellingen. Volgens het Hof is aan die voorwaarde voldaan, omdat door de communautaire aanpak een wildgroei van nationale bevriezingsmaatregelen - met onvermijdelijk nadelige gevolgen voor de interne markt – wordt voorkomen.

Vervolgens moet het Hof zich buigen over de vraag in hoeverre het bevoegd is om de bevriezingsverordening te toetsen op overeenstemming met de communautaire grondrechten. Het Hof overweegt dat een internationale overeenkomst geen inbreuk kan maken op de toetsing door het Hof van de geldigheid van EG-regelgeving aan de communautaire grondrechten. Daarom moet het nagaan of de EG-bevriezingsverordening in overeenstemming is met deze grondrechten. Met dit oordeel wijkt het Hof van Justitie opnieuw af van de door het Gerecht van eerste aanleg gekozen benadering. Dat oordeelde dat het de bevriezingsverordening niet kon toetsen aan de communautaire grondrechten omdat het daarmee indirect de VN-Veiligheidsresolutie aan het communautaire recht zou onderwerpen. Om deze reden zag het Gerecht niet meer dan een toets aan jus cogens voor zichzelf weggelegd.

Bij de inhoudelijke toets aan de communautaire grondrechten, komt het Hof tot de conclusie dat zowel de rechten van verdediging (in het bijzonder het recht om te worden gehoord en het recht op een effectieve rechterlijke controle) als het recht op eigendom is geschonden. Hierbij heeft het Hof van doorslaggevend belang geacht dat Kadi en El Barakaat niet op de hoogte zijn gesteld van de redenen die aan de beslissing hen op de lijst te plaatsen ten grondslag liggen. Het Hof vernietigt daarom de verordening zover zij de tegoeden van Kadi en Al Barakaat betreft. Het Hof erkent dat onmiddellijke vernietiging van de verordening ernstige en onherstelbare gevolgen zou hebben. Het Hof merkt op dat de maatregel van bevriezing op zichzelf niet is aan te merken als ongeschikt of onevenredig en sluit niet uit dat het opleggen van die maatregel aan Kadi en Al Barakaat uiteindelijk ten gronde gerechtvaardigd is. Om deze reden geeft het Hof de Raad gelegenheid om binnen drie maanden de door het Hof geconstateerde procedurele gebreken te herstellen. De rechtsgevolgen van de verordening blijven in die periode in stand.

Eerste inventarisatie van mogelijke effecten

Door de uitspraak komt mogelijk de uitvoering van de VN-terrorismelijst in de EU, en daarmee in Nederland, in gevaar. Het is namelijk de vraag hoe de Raad tegemoet kan komen aan de door het Hof geconstateerde gebreken. De door het Hof geconstateerde manco’s kleven immers aan de VN-terrorismelijst. Niet duidelijk is hoe deze manco’s kunnen worden hersteld in de EG-bevriezingsverordening zonder te tornen aan de voorrang van de relevante resoluties van de Veiligheidsraad. Een groot praktisch probleem is de suggestie van het Hof dat de Raad personen als Kadi dient te informeren over de reden voor 'listing'. Dat is momenteel echter niet mogelijk, omdat deze informatie niet (volledig) op EU maar alleen op VN-niveau aanwezig is. Het is echter van groot belang dat de Kadi-uitspraak een adequate reactie op EU-niveau krijgt. Anders bestaat het gevaar dat de vraag naar de verhouding tussen het VN-recht en het EU-recht naar de individuele lidstaten wordt verschoven en daar per lidstaat een ander antwoord krijgt.

Bovendien heeft de uitspraak niet alleen gevolgen voor de VN-terrorismelijst, maar mogelijk ook voor andere gevallen waarin door de VN-veiligheidsraad personen en individuen individueel worden aangewezen als doelwit van financiële sancties. In nog meer algemene zin is de uitspraak van belang vanwege het oordeel van het Hof over de betekenis van grondrechtenbescherming in het communautaire recht, en over de verhouding tussen het EU-recht en het VN-recht.

De Raad en Nederland moeten de uitspraak nader bestuderen om te bepalen welke concrete stappen er moeten worden genomen om de door het Hof geconstateerde gebreken te herstellen.

Voorstel voor behandeling

De ICER zendt het arrest en het bijbehorende fiche ter kennisneming aan de ministers van Buitenlandse Zaken, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, van Financiën, en van Justitie, en verzoekt de minister van Justitie het arrest en het fiche door te zenden naar de Raad voor de Rechtspraak. In ICER-verband wordt bovendien een analyse gemaakt van de onderdelen uit de uitspraak die van belang zijn voor de communautaire rechtsontwikkeling in meer algemene zin.