C-451/22 RTL Nederland et RTL Nieuws
Prejudiciële hofzaak
Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar). Termijnen: Motivering departement: 30 augustus 2022 Schriftelijke opmerkingen: 16 oktober 2022
Trefwoorden: wet openbaarheid bestuur, voorvallen in burgerluchtvaart, MH17
Onderwerp: Verordening nr.376/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 inzake het melden, onderzoeken en opvolgen van voorvallen in de burgerluchtvaart en tot wijziging van Verordening nr. 996/2010 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 2003/42/EG van het Europees Parlement en de Raad en de Verordeningen nr. 1321/2007 en nr. 1330/2007 van de Commissie. (Verordening voorvallen)
Feiten:
RTL heeft bij brief van 1O januari 2018 op grond van de Wob verzocht om diverse stukken over het neerhalen van de vlucht MH17 boven Oost-Oekraïne op 17 juli 2O14, waaronder de in dit geding van belang zijnde "alle meldingen uit Eccairs uit 2014 over Oekraïne". Eccairs bestaat uit een geheel van gegevensbanken waarin informatie en meldingen over incidenten of voorvallen in de burgerluchtvaart zijn opgenomen. Zoals RTL ter zitting heeft toegelicht, wil zij weten wat de Nederlandse overheid wist over voorvallen rondom de ramp met de MH17. De Verordening Voorvallen regelt de verzameling en analyse van de meldingen over incidenten. De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft het verzoek van RTL afgewezen. In het besluit van 17 april 2018 is daartoe overwogen dat op de gevraagde informatie een bijzondere openbaarmakingsregeling van toepassing is. Volgens de minister mag de informatie in Eccairs, gelet op artikel 10 van de Verordening Voorvallen, alleen worden verstrekt aan de in Bijlage ll van de Verordening Voorvallen genoemde categorieën belanghebbenden: personen en organisaties uit de luchtvaartsector en die onderzoek doen naar luchtvaartveiligheid. In bezwaar heeft de minister de afwijzing van het verzoek gehandhaafd. De rechtbank heeft het beroep van RTL ongegrond verklaard, verklarende dat voor de Eccairs-meldingen een bijzonder openbaarmakingsregime geldt dat derogeert aan de Wob.
Overweging:
De Afdeling heeft al meermalen overwogen dat de Wob als algemene openbaarmakingsregeling wijkt voor bijzondere openbaarmakingsregelingen: voorwaarde is dat de bijzondere regeling is neergelegd in een formele wet en bovendien uitputtend van aard is. De Afdeling oordeelt dat de Wet luchtvaart als wet in formele zin aan de Wob derogeert en uit de memorie van toelichting blijkt ook dat deze een lex specialis vormt ten opzichte van de Wob. De vraag is of met de Wet luchtvaart ook uitvoering wordt gegeven aan de Verordening Voorvallen. De Verordening Voorvallen regelt dat lidstaten overeenkomstig hun nationale recht de nodige maatregelen nemen om een passende vertrouwelijkheid te waarborgen van de bijzonderheden over voorvallen. De Afdeling stelt dat de Verordening de Lidstaten vraagt om nadere precisering. De Afdeling twijfelt of de wetgever in de artikelen 7.1 en 7.2 van de Wet luchtvaart binnen de grenzen van de Verordening Voorvallen is gebleven. In deze artikelen is namelijk bepaald dat “geen enkel gegeven” uit meldingen openbaar mag worden gemaakt. Indien moet worden geoordeeld dat de artikelen 7.1 en 7.2, van de Wet luchtvaart niet een juiste uítwerking van de Verordening Voorvallen vormen en de rechtstreekse toepasselijkheid daarvan belemmeren, dan mocht de minister niet zonder meer met een beroep op de lex specialis-werking het Wob-verzoek afwijzen en had de minister toch aan de Wob moeten toetsen. Het is de Afdeling niet duidelijk wat onder “bijzonderheden over voorvallen” en “passende vertrouwelijkheid” in de zin van artikel 15 van de Verordening Voorvallen moet worden verstaan. De Afdeling wijst er daarbij op dat de Verordening Voorvallen moet worden uitgelegd in het licht van artikel 10 EVRM en artikel 11 van het Handvest. Artikel 10 van het EVRM vereist weliswaar niet dat alle informatie openbaar wordt, maar een absoluut verbod op openbaarmaking zou op gespannen voet kunnen staan met de vrijheid van meningsuiting en informatie. Indien de nationale regel niet verenigbaar is met de Verordening Voorvallen, is de vraag of de minister ten onrechte niet aan de Wob heeft getoetst. Ondanks dat de Wob openbaarheid als uitgangspunt had, oordeelt de Afdeling dat in nationale besluiten inzake de vrijheid van informatie rekening moet worden gehouden met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van de informatie die via regelingen voor de melding van voorvallen is verzameld. In de Wob waren uitzonderingsbepalingen opgenomen die in dit geval in het licht van de Verordening voorvallen konden worden uitgelegd en toegepast. De Afdeling heeft in de Verordening Voorvallen geen regeling aangetroffen voor specifieke belanghebbenden voor het vragen van toegang tot en het mogen ontvangen van bepaalde informatie uit de nationale gegevensbank. Evenmin is duidelijk hoe moet worden omgegaan met ambtelijke vervolgdocumenten die deels bestaan uit informatie uit ontvangen meldingen, maar deels ook niet.
Prejudiciële vragen:
1. Wat moet worden verstaan onder "bijzonderheden over voorvallen" en "passende vertrouwelijkheid" als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen en in het licht van het in artikel 11 van het EU Handvest en artikel 1O van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatie?
2. Moet artikel 15, eerste lid, van de Verordening Voorvallen, in het licht van het in artikel 11 van het EU Handvest en artikel 10 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatie, aldus worden uitgelegd dat het verenigbaar is met een nationale regel zoals aan de orde in het hoofdgeding op grond waarvan geen enkel gegeven ontvangen uit gemelde voorvallen openbaar mag worden gemaakt?
3. Indien vraag 2 ontkennend wordt beantwoord: is het de bevoegde nationale instantie toegestaan om een algemene nationale regeling betreffende openbaarmaking toe te passen, op grond waarvan informatie niet verstrekt wordt, voor zover het verstrekken hiervan niet opweegt tegen de belangen gemoeid met bijvoorbeeld betrekkingen met andere staten en internationale organisaties, inspectie, controle en toezicht door bestuurlijke instanties, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige bevoordeling en benadeling van natuurlijke personen en rechtspersonen?
4. Maakt het, wanneer de algemene nationale regeling betreffende openbaarmaking wordt toegepast, verschil of het gaat om informatie in de nationale gegevensbank of om informatie uit of over meldingen die in andere documenten, bijvoorbeeld beleidstukken, is opgenomen?
Aangehaalde (recente) jurisprudentie:
Specifiek beleidsterrein: IenW