C-453/23 Prezydent Miasta Mielca

Prejudiciële hofzaak

Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar).

Termijnen: Motivering departement:    12 september 2023
Schriftelijke opmerkingen:                    29 oktober 2023

Trefwoorden: staatssteun, spoorweginfrastructuur, vrijstelling van onroerendezaakbelasting

Onderwerp:

•            Artikelen 107, lid 1, en 108, lid 3, VWEU;

•            Artikel 2 van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU.

Feiten:

Verzoekster, een vennootschap die belastingplichtige is voor de onroerendezaakbelasting op haar infrastructuur en de grond waarop deze gelegen is, heeft de burgemeester van Mielec (hierna: “uitleggend orgaan”) verzocht om een individuele interpretatie van het belastingrecht inzake onroerendezaakbelasting. In haar verzoek verklaarde zij dat zij als onderneming een nevenspoor bezit op de grond die haar eigendom is, en dat een deel van de infrastructuur van het nevenspoor aan haar toebehoort. Zij is van mening dat vanaf het tijdstip dat het nevenspoor ter beschikking wordt gesteld aan een andere vervoerder die voor haar vervoer zal verrichten, het gehele perceel waarop zich de spoorweginfrastructuur bevindt, alsmede de in de toekomst te verwerven percelen, waarop ook gedeeltelijk een nevenspoor (spoorweginfrastructuur) zal worden aangelegd, in aanmerking komen voor vrijstelling van onroerendezaakbelasting. Het uitleggend orgaan was van mening dat het standpunt van deze vennootschap onjuist was. Ofschoon formeel aan de voorwaarden voor vrijstelling was voldaan, kon dit recht niet worden uitgeoefend omdat dit in strijd zou zijn met de staatssteunregels van de Unie. Verzoekster heeft tegen deze interpretatie beroep ingesteld. Deze rechter heeft het beroep afgewezen. Verzoekster heeft vervolgens bij de verwijzende rechter beroep in cassatie ingesteld.

Overweging:

Verzoekster is van mening dat de vrijstelling van artikel 7, lid 1, punt 1, onder a), van de wet betreffende de plaatselijke belastingen en heffingen (hierna: „u.p.o.l.”) niet voldoet aan de criteria voor staatssteun en dat de invoering ervan niet bij de Europese Commissie hoefde te worden aangemeld. De verwijzende rechter benadrukt dat bij de tot eind 2016 geldende bepalingen van de u.p.o.l., die de toepassing van de vrijstelling beperkten tot een beperkte groep marktdeelnemers (spoorwegexploitanten en eigenaren van enkele overslagterminals), het risico bestond dat deze vrijstelling wegens de openlijke selectiviteit bij de toepassing ervan, als onrechtmatige staatssteun zou worden beschouwd. De vrijstelling van artikel 7, lid 1, punt 1, onder a), u.p.o.l., in de sinds 1 januari 2017 van kracht zijnde versie, lijkt geen staatssteun te vormen. Met ingang van 1 januari 2017 is de werkingssfeer van de belastingvrijstelling ex artikel 7, lid 1, punt 1, onder a), u.p.o.l. namelijk uitgebreid. Meer bepaald zijn nevensporen die niet onder de voorgaande versie van de wet vielen van onroerendezaakbelasting vrijgesteld, met inbegrip van de sporen die een zogenoemde private infrastructuur vormen. Dit zijn sporen die zich bevinden in gebouwen, fabrieken of krachtcentrales, die de drijvende kracht van het volledige goederenvervoer via het spoor vormen. Daarenboven is vrijstelling uitgebreid tot gebouwen die deel uitmaken van de spoorweginfrastructuur.

De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat wanneer de differentiatie van de situatie van de marktdeelnemers niet rechtstreeks voortvloeit uit het mechanisme van de ingevoerde vrijstelling en elke ondernemer daartoe toegang heeft, die differentiatie in beginsel niet als selectief kan worden beschouwd.  Aan de andere kant rijst er echter twijfel over een mogelijke verborgen selectiviteit in verband met het gebruik van vrijstellingscriteria die op het eerste gezicht objectief lijken. Daarmee gaat het dus om feitelijke selectiviteit, waarbij een instrument bepaalde ondernemingen of sectoren begunstigt, ofschoon het niet uitsluitend tot die ondernemingen (sectoren) is gericht. De verwijzende rechter zet uiteen dat de vrijstelling van artikel 7, lid 1, punt 1, onder a), u.p.o.l. is ingevoerd naar aanleiding van een ingrijpende wijziging van de spoorwegvervoerswet, waarbij richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte is omgezet. Zowel richtlijn 2012/34/EU als de vernieuwing van de spoorwegvervoerswet hebben tot doel de spoorwegen te ontwikkelen, onder meer door liberalisering van de regelgeving en stimuleringsmaatregelen.

De verwijzende rechter merkt ook op dat in de vier jaar sinds de invoering van de vrijstelling de belastingdienst noch de bestuursrechters de toepassing ervan door ondernemers hebben aangevochten. Dit heeft geleid tot de overtuiging dat de belastingvrijstelling rechtmatig kan worden toegepast. Vanaf 2021, vier jaar nadat de vrijstelling was ingevoerd, begon de belastingdienst de toepassing ervan te weigeren met het argument dat Polen de vrijstelling niet had aangemeld bij de Europese Commissie en dat daardoor het risico bestaat dat er sprake is van staatssteun. De zaak werpt dus een fundamentele vraag op. Een dergelijke situatie brengt de grondrechten van de belastingplichtigen in gevaar en is in strijd met de rechtszekerheid en een gunstig economisch klimaat. Het zou des te laakbaarder zijn als zou blijken dat ondernemers uiteindelijk voor de financiële kosten van de hele situatie moeten opdraaien.

De verwijzende rechter vraagt zich daarom af of belastingplichtigen die in vertrouwen in de wet hebben gehandeld, de negatieve gevolgen in de vorm van een verplichting tot betaling van de belasting en de rente zouden kunnen dragen. Indien zou blijken dat de betrokken vrijstelling in strijd met een dergelijke verplichting niet is aangemeld, zijn zij dan verplicht tot terugbetaling van de onrechtmatig verleende steun, dus tot betaling van de belasting met rente, of staat het vertrouwensbeginsel aan een dergelijke verplichting in de weg? Zijns inziens is de vrijstelling rechtmatig en in overeenstemming met de voorschriften van de Unie. Evenwel rijst de vraag of vrijstelling, daar zij niet is aangemeld, wel kan worden toegepast. De verwijzende rechter wijst erop dat, bij gebreke van een definitie van het begrip „staatssteun” in het Unierecht, bij de uitlegging ervan twijfel kan ontstaan. De verwijzende rechter vraagt zich dan ook af of de opname van spoorweginfrastructuur in de belastingvrijstelling een sectorale steunmaatregel vormt voor ondernemers die eigenaar zijn van de grond waarop dergelijke infrastructuur is gelegen.

Prejudiciële vragen:

1) Wordt de mededinging in het licht van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (geconsolideerde versie: PB 2016, C 202, blz. 47) vervalst of dreigt deze te worden vervalst wanneer een lidstaat een voor alle ondernemers bestemd belastingvoordeel zoals bedoeld in artikel 7, lid 1, punt 1, onder a), van de Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (wet van 12 januari 1991 betreffende de plaatselijke belastingen en heffingen) (Dz. U. 2019, volgnr. 1170, zoals gewijzigd) toekent, bestaande in de vrijstelling van onroerendezaakbelasting op de terreinen, gebouwen en bouwwerken die deel uitmaken van de spoorweginfrastructuur in de zin van de bepalingen inzake het spoorwegvervoer die ter beschikking wordt gesteld van de spoorwegvervoerders?

2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: is een ondernemer die een belastingvrijstelling heeft genoten krachtens de genoemde nationale bepaling, die is ingevoerd zonder inachtneming van de procedure van artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (geconsolideerde versie: PB 2016, C 202, blz. 47) juncto artikel 2 van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (codificatie) (voor de EER relevante tekst, PB 2015, L 248, blz. 9), verplicht de verschuldigde belasting vermeerderd met rente te betalen?

Aangehaalde (recente) jurisprudentie: -

Specifiek beleidsterrein: EZK