C-501/18 Balgarska Narodna Banka
Prejudiciële hofzaak Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar). Termijnen: Motivering departement: 06 december 2018 Schriftelijke opmerkingen: 22 januari 2019 Trefwoorden: depositogarantiestelsel; staatsaansprakelijkheid; insolventie Onderwerp: - Verordening (EU) nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit); - Richtlijn 2009/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 tot wijziging van Richtlijn 94/19/EG inzake de depositogarantiestelsels wat dekking en uitbetalingstermijn betreft; - Richtlijn 94/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 inzake de depositogarantiestelsels; - Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012; Feiten: In 2008, 2010 en 2011 heeft verzoekster met de KTB (coöperatieve handelsbank) drie overeenkomsten gesloten over de inleg van deposito’s van onbepaalde duur. In de overeenkomsten is bepaald dat de deposito’s van verzoekster door het depositogarantiefonds gegarandeerd zijn tot een bedrag van 196.000,- BGN per persoon. Sinds 25.03.2014 is de BNB (Balgarska Narodna Banka) in Bulgarije de bevoegde autoriteit voor het toezicht op banken in de zin van verordening 575/2013. Bij besluit van 20.06.2014 van de BNB werd de KTB wegens dreigende insolventie onder bijzonder toezicht geplaatst. Er werden toezichthouders benoemd, de nakoming van alle verplichtingen van de bank werd gestaakt en de uitoefening van al haar vergunde activiteiten werd verboden. Bij besluit van 30.06.2014 van de BNB werden de rentepercentages voor deposito’s bij de KTB vanaf 01.07.2014 verlaagd tot het gemiddelde marktconforme tarief en werden de rentepercentages voor de deposito’s van verzoekster voor het tijdvak t/m 06.11.2014 berekend. Deze rentepercentages gelden als contractueel overeengekomen. Op 01.08.2014 heeft de Commissie een formele ingebrekestelling naar de minister van Financiën verstuurd wegens onjuiste omzetting van richtlijn 94/19 en schending van artikel 63 VWEU. Bij persbericht van 25.09.2014 heeft de Commissie bekendgemaakt dat zij een inbreukprocedure tegen Bulgarije zal inleiden wegens onjuiste omzetting van artikel 1(3) en van artikel 10(1) van richtlijn 94/19, evenals wegens niet-naleving van het beginsel van vrij verkeer van kapitaal in de zin van artikel 63 VWEU (inbreukprocedure 2014/2240). Op 17.10.2014 heeft de EBA een aanbeveling gegeven op grond van artikel 17(3) van verordening 1093/2010 waarin zij vaststelt dat de BNB het Unierecht heeft geschonden doordat zij overeenkomstig artikel 1(3)i) van richtlijn 94/19 niet het nodige heeft ondernomen om de niet-beschikbaarheid van de deposito’s vast te stellen. Bij besluit van 06.11.2014 heeft de BNB de bankvergunning van de KTB ingetrokken wegens insolventie en een negatief eigen vermogen. Op 07.03.2015 heeft de appelrechter 20.06.2014 vastgesteld als datum van het intreden van de insolventie van de KTB. De inbreukprocedure 2014/2240 van de Commissie is op 10.12.2015 geseponeerd. Verzoekster heeft twee vorderingen ingesteld. De eerste vordering (8.627,96 BGN) heeft betrekking op de wettelijke rente voor het tijdvak van 30.06.2014 – 04.12.2014 over de gegarandeerde deposito’s van verzoekster. Verzoekster betoogt dat de uitbetaling van de deposito’s vertraging had opgelopen wegens schending van artikel 1(3)i) van richtlijn 94/19 door de BNB. Verzoekster zich op de formele ingebrekestelling van de Commissie, het persbericht van de Commissie, en de aanbeveling van de EBA. De tweede vordering (44.070,90 BGN) heeft betrekking op verzoeksters schuldvordering die het gegarandeerde depositobedrag overstijgt en die zij aanvoert als schade die voor haar is ontstaan door onrechtmatig handelen en nalaten van de BNB. Deze schade is terug te voeren op de terugwerkende kracht van het besluit van de BNB van 06.11.2014 over de intrekking van de goedkeuring voor kapitaalverhoging, de richtlijnen van 31.07.2014 voor de waardecorrectie van kredietvorderingen en het besluit van 06.11.2014 tot intrekking van de bankvergunning van de KTB. Verweerster voert aan dat beide vorderingen niet-ontvankelijk en ongegrond zijn. Zij is van mening dat de BNB niet in rechte kan worden opgeroepen omdat de wet op de BNB alleen in aansprakelijkheid voorziet bij opzettelijk handelen. Verweerster beroept zich op de beslissing van de Commissie van 10.12.2015 tot sepot van de inbreukprocedure. Zij is van mening dat richtlijn 94/14/EG op juiste wijze in Bulgaars recht is omgezet; bovendien is de wetgever verantwoordelijk voor een onjuiste omzetting. Met betrekking tot het eerste verzoek is niet voldaan aan de voorwaarden van Francovich. Wat de tweede vordering betreft is staatsaansprakelijkheid uitgesloten, aangezien de schuldvordering in het kader van de insolventieprocedure via het vermogen van de bank kan worden gehonoreerd. Uiteindelijk is geen sprake van schade omdat de in deze vordering aangevoerde schuldvordering in het kader van deze procedure ambtshalve in de lijst van schuldvorderingen is opgenomen. De vordering van dit bedrag als schadeloosstelling beoogt de reguliere procedure tot voldoening van schuldeisers te omzeilen. Overweging: Voor de verwijzende rechter rijst de vraag of hij de vorderingen ambtshalve moet toetsen aan artikel 4(3) VEU en de uitvloeisels daarvan in aanmerking moet nemen en of er geen sprake is van een zuiver nationale situatie, gelet op C-268/15. De verwijzende rechter wenst verder te vernemen of hij de aanbeveling van de EBA in aanmerking moet nemen in het licht van C-322/88. Hij wenst in het bijzonder te vernemen of deze aanbeveling rechten voor particulieren en bindende rechtsgevolgen voor de deposanten bij de KTB in het leven roept. Voorts bestaat volgens de verwijzende rechter de mogelijkheid dat het Unierecht geen toepassing vindt op de eerste vordering, aangezien artikel 1(3)i) van richtlijn 94/19 in het licht van 8/81 geen rechten voor particulieren doet ontstaan en de nationale autoriteiten uit hoofde van deze bepaling geen verplichtingen oplegt om overeenkomstige uitvoeringsmaatregelen te treffen. Na zorgvuldige bestudering van het arrest Paul e.a. blijft het voor de verwijzende rechter onduidelijk of de aansprakelijkheid van de BNB voor schade uitgesloten is wanneer de bepalingen van richtlijn 94/19 de deposanten geen rechten verlenen tegenover de bevoegde nationale toezichtautoriteit voor kredietinstellingen. Bovendien werden de deposito’s op 04.12.2014 terugbetaald. De verwijzende rechter betwijfelt eveneens of het arrest Brasserie du Pêcheur en Factortame nog steeds actueel is. Ook kan worden betwijfeld of het nationale recht dat alleen bij opzettelijk handelen voorziet in de aansprakelijkheid van de toezichthoudende autoriteit voor schade, in overeenstemming is met punt 79 van het arrest Brasserie du Pêcheur en Factortame. De verwijzende rechter geeft aan dat hij op de hoogte is van C-571/16 die betrekking heeft op een vordering die identiek is aan de eerste vordering in casu. Hij betoogt dat verdere prejudiciële vragen moeten worden gesteld. Prejudiciële vragen: 1. Volgt uit de Unierechtelijke beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid dat een nationale rechter een beroep ambtshalve moet aanmerken als een beroep dat is ingesteld op grond van niet-nakoming door een lidstaat van een verplichting ingevolge artikel 4, lid 3, VEU wanneer het beroep betrekking heeft op de niet-contractuele aansprakelijkheid van de lidstaat voor schade die voortvloeit uit schending van het Unierecht en is veroorzaakt door een autoriteit van een lidstaat, en – artikel 4, lid 3, VEU niet uitdrukkelijk als rechtsgrondslag in het verzoekschrift is genoemd maar uit de motivering van het beroep blijkt dat schadeloosstelling wordt gevorderd wegens schending van Unierechtelijke bepalingen; – de vordering tot schadeloosstelling gebaseerd is op een nationale regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat voor schade die is ontstaan bij de uitoefening van bestuurlijke taken en risicoaansprakelijkheid betreft die ontstaat onder de volgende voorwaarden: onrechtmatigheid van een rechtshandeling; handelen en nalaten van een autoriteit of ambtenaar bij of in verband met de uitoefening van een bestuurlijke taak; ontstane schade van materiële of immateriële aard; rechtstreeks en onmiddellijk oorzakelijk verband tussen de schade en de onrechtmatige handeling van de autoriteit; – de rechter volgens het nationale recht van de lidstaat ambtshalve verplicht is om aan de hand van de feiten die ten grondslag liggen aan een beroep tot aansprakelijkheidsstelling van de staat voor de taak die is uitgevoerd door de gerechtelijke autoriteiten te bepalen wat de rechtsgrondslag is van het beroep? 2. Volgt uit overweging 27 van verordening (EU) nr. 1093/201[0] van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit) dat, in omstandigheden als die van het hoofdgeding, de op grond van artikel 17, lid 3, van deze verordening gegeven aanbeveling waarin is vastgesteld dat sprake is van schending van het Unierecht door de centrale bank van een lidstaat in verband met de uitbetalingstermijnen van de gegarandeerde deposito’s aan de deposanten bij de desbetreffende kredietinstelling: – de deposanten bij deze kredietinstelling het recht verleent om deze aanbeveling voor een nationale rechter in te roepen ter motivering van een beroep tot vergoeding van de schade die voortvloeit uit diezelfde schending van het Unierecht, gelet op de uitdrukkelijke bevoegdheid van de Europese Bankautoriteit tot vaststelling van schendingen van het Unierecht en op het feit dat de aanbeveling niet tot de deposanten is gericht en ook niet kan zijn, en geen rechtstreekse rechtsgevolgen voor hen in het leven roept; – geldig is in het licht van het vereiste dat de geschonden bepaling moet voorzien in duidelijke en onvoorwaardelijke verplichtingen, in aanmerking genomen dat artikel 1, punt 3, onder i), van richtlijn 94/19/EG inzake de depositogarantiestelsels, uitgelegd in samenhang met de twaalfde en de dertiende overweging van deze richtlijn, niet alle elementen bevat die noodzakelijk zijn om een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting voor de lidstaten te scheppen en de deposanten geen rechtstreekse rechten verleent, en gelet op het feit dat deze richtlijn slechts voorziet in een minimumharmonisatie en geen aanwijzingen bevat op basis waarvan moet worden vastgesteld dat deposito’s onbeschikbaar zijn, en het feit dat de aanbeveling niet is onderbouwd met andere duidelijke en onvoorwaardelijke Unierechtelijke bepalingen met betrekking tot deze aanwijzingen, zoals de beoordeling van het gebrek aan liquide middelen en het ontbreken van uitzicht op uitbetaling op korte termijn, en een bestaande verplichting tot oplegging van vroegtijdige interventiemaatregelen en tot voortzetting van de bedrijfsactiviteiten van de kredietinstelling; – gelet op het voorwerp, namelijk de depositogarantie, en de bevoegdheid van de Europese Bankautoriteit om op grond van artikel 26, lid 2, van verordening (EU) nr. 1093/2010 aanbevelingen over het depositogarantiestelsel te geven, moet worden opgevolgd door de nationale centrale bank die niet bij het nationale depositogarantiestelsel is betrokken en geen bevoegde autoriteit is krachtens artikel 4, punt 2, onder iii), van deze verordening? 3. Volgt uit de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 12 oktober 2004, Paul e.a. (C-222/02, EU:C:2004:606, punten 38, 39, 43 en 49-51), 5 maart 1996, Brasserie du Pêcheur en Factortame (C-46/93 en C-48/93, EU:C:1996:79, punten 42 en 51), 15 juni 2000 (Dorsch Consult/Raad en Commissie (C-237/98 P, EU:C:2000:321, punt 19), en 2 december 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Raad (5/71, EU:C:1971:116, punt 11), en uit de huidige stand van het voor het hoofdgeding relevante Unierecht, dat: A. het bepaalde in richtlijn 94/19, en in het bijzonder artikel 7, lid 6, ervan, deposanten het recht verleent om schadeloosstelling te vorderen van een lidstaat wegens gebrekkig toezicht op de kredietinstelling die hun deposito’s beheert, en is dit recht beperkt tot het gegarandeerde depositobedrag of moet het begrip „schadeloosstelling” in deze bepaling ruim worden uitgelegd? B. de door de centrale bank van een lidstaat bevolen prudentiële maatregelen ter sanering van een kredietinstelling als die in het hoofdgeding, waaronder de opschorting van betalingen, zoals in het bijzonder voorzien in artikel 2, zevende streepje, van richtlijn 2001/24/EG, neerkomen op een ongerechtvaardigde en onevenredige inbreuk op het eigendomsrecht van de deposanten die leidt tot nietcontractuele aansprakelijkheid voor schade wegens schending van het Unierecht, terwijl het recht van de betrokken lidstaat, volgens artikel 116, lid 5, van de wet op de kredietinstellingen alsmede artikel 4, lid 2, punt 1, en artikel 94, lid 1, punt 4, van de wet inzake insolventie van banken erin voorziet dat tijdens de looptijd van de maatregelen contractuele rente wordt berekend en dat de vorderingen die het gegarandeerde depositobedrag overstijgen in de algemene insolventieprocedure kunnen worden gehonoreerd, en hierover rente kan worden uitgekeerd? C. de in het nationale recht van een lidstaat vastgestelde voorwaarden voor de niet-contractuele aansprakelijkheid voor schade die is veroorzaakt door het handelen en nalaten bij de uitoefening van de toezichtbevoegdheden door de centrale bank van een lidstaat die binnen de werkingssfeer van artikel 65, lid 1, onder b), VWEU vallen, niet in strijd mogen zijn met de krachtens het Unierecht geldende voorwaarden en beginselen met betrekking tot deze aansprakelijkheid, en meer concreet met: het beginsel dat de vordering tot schadeloosstelling autonoom is ten opzichte van de vordering tot nietigverklaring en de vastgestelde ontoelaatbaarheid van een voorwaarde naar nationaal recht volgens welke een rechtshandeling of het nalaten ervan, waarvoor schadeloosstelling wordt gevorderd, voordien nietig moet zijn verklaard; de ontoelaatbaarheid van een voorwaarde naar nationaal recht inzake begane fouten of vergissingen door autoriteiten of ambtenaren uit hoofde waarvan schadeloosstelling wordt gevorderd; de voorwaarde voor het instellen van vorderingen tot schadeloosstelling voor materiële schade, dat de verzoeker op het tijdstip van instelling van het beroep een reële en zekere schade moet hebben geleden? D. op grond van het Unierechtelijke beginsel van de autonomie van de vordering tot schadeloosstelling ten opzichte van de vordering tot nietigverklaring, het vereiste van de onrechtmatigheid van de betreffende overheidshandeling moet zijn vervuld, welk vereiste strookt met het vereiste volgens het nationale recht van de lidstaat, dat de rechtshandeling of het nalaten ervan, waarop de schadevordering is gebaseerd, namelijk de saneringsmaatregelen ten aanzien van een kredietinstelling, nietig moeten worden verklaard, gelet op de omstandigheden van het hoofdgeding alsmede op het feit: – dat deze maatregelen niet zijn gericht tot verzoekster, deposante bij een kredietinstelling, en dat zij volgens het nationale recht en de nationale rechtspraak niet gerechtigd is om nietigverklaring te vorderen van de afzonderlijke besluiten waarbij deze maatregelen werden bevolen en die definitief zijn geworden; – dat het Unierecht, en in dit verband meer bepaald richtlijn 2001/24/EG, de lidstaten geen uitdrukkelijke verplichting oplegt om alle schuldeisers het recht te verlenen tot betwisting van de toezichtmaatregelen teneinde de rechtsgeldigheid van deze maatregelen te laten vaststellen; – dat het recht van een lidstaat niet voorziet in een niet-contractuele aansprakelijkheid voor schade die voortvloeit uit een rechtmatige handeling van autoriteiten of ambtenaren? E. in het geval van een uitlegging volgens welke het vereiste van onrechtmatigheid van de betrokken overheidshandeling in de omstandigheden van het hoofgeding geen toepassing vindt op de vorderingen die deposante bij een kredietinstelling heeft ingesteld met het oog op vergoeding van schade die voortvloeit uit het handelen en nalaten van de centrale bank van een lidstaat, en in het bijzonder op de vorderingen tot betaling van rente over niet binnen de gestelde termijn uitbetaalde gegarandeerde deposito’s, alsmede over de deposito’s die het gegarandeerde depositobedrag overstijgen, die als schadeloosstelling wordt gevorderd wegens schending van de artikelen 63 tot en met 65 en artikel 120 VWEU, artikel 3 VEU en artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de door het Hof van Justitie van de Europese Unie vastgestelde voorwaarden van toepassing zijn voor niet-contractuele aansprakelijkheid voor schade: – die voortvloeit uit een rechtmatige overheidshandeling, en meer in het bijzonder de drie cumulatieve voorwaarden, namelijk het bestaan van een reële schade, een oorzakelijk verband tussen deze schade en de betrokken handeling en een abnormale en bijzondere schade, in het bijzonder bij vorderingen tot betaling van rente over niet binnen de gestelde termijn uitbetaalde gegarandeerde deposito’s, of; – op het gebied van het economisch beleid, meer in het bijzonder de voorwaarde [dat alleen sprake kan zijn van aansprakelijkheid] „wanneer sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel”, vooral in het geval van een beroep van een deposant tot uitbetaling van de deposito’s die het gegarandeerde depositobedrag overstijgen, die als schade worden aangevoerd en waarop de procedure uit het nationale recht van toepassing is, gelet op de ruime beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken krachtens artikel 65, lid 1, onder b), VWEU en de maatregelen overeenkomstig richtlijn 2001/24, wanneer de omstandigheden betreffende de kredietinstelling en degene die schadeloosstelling vordert verband houden met slechts één lidstaat, maar op alle deposanten dezelfde bepalingen en het grondwettelijke beginsel van gelijkheid voor de wet van toepassing zijn? 4. Volgt uit de uitlegging van artikel 10, lid 1 junctis artikel 1, punt 3, onder i), en artikel 7, lid 6, van richtlijn 94/19/EG, alsmede uit de rechtsoverwegingen in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 21 december 2016, Vervloet e.a. (C-76/15, EU:C:2016:975, punten 82-84), dat de werkingssfeer van de bepalingen van de richtlijn zich uitstrekt tot deposanten: – wier deposito’s gedurende het tijdvak tussen de opschorting van de betalingen door de kredietinstelling en de intrekking van haar vergunning voor het verrichten van bankactiviteiten niet op grond van overeenkomsten en wettelijke bepalingen terugbetaalbaar waren en de betrokken deposant niet kenbaar heeft gemaakt dat hij de terugbetaling verlangt; – die hebben ingestemd met een beding dat voorziet in de uitbetaling van het gegarandeerde depositobedrag volgens de nationaalrechtelijk vastgestelde procedure van een lidstaat, meer bepaald ook na de intrekking van de vergunning van de kredietinstelling die de deposito’s beheert, en aan deze voorwaarde is voldaan, en; – wanneer het voornoemde beding van de deposito-overeenkomst volgens het recht van de lidstaat kracht van wet heeft tussen partijen? Volgt uit de bepalingen van deze richtlijn of uit andere Unierechtelijke bepalingen dat de nationale rechter geen rekening mag houden met een dergelijk beding in een deposito-overeenkomst, en de vordering van een deposant tot betaling van rente wegens de laattijdige uitbetaling van het gegarandeerde depositobedrag krachtens deze overeenkomst niet mag toetsen onder toepassing van de voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid voor schade die voortvloeit uit schending van het Unierecht en aan artikel 7, lid 6, van richtlijn 94/19? Aangehaalde (recente) jurisprudentie: Paul e.a. C-222/02; Kantarev C-571/16; Francovich C-6/90 en C-9/90; Ullens de Schooten C-268/15; Inter-Environnement Wallonie C-129/96; Grimaldi C-322/88; Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt 5/71; SELEX Sistemi Integrati/Commissie C-481/07 P; Specifiek beleidsterrein: FIN; EZK
