C-538/23 OBB-Infrastruktur et WESTBahn Management

Prejudiciële hofzaak

Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar).

Termijnen: Motivering departement:    18 oktober 2023
Schriftelijke opmerkingen:                    4 december 2023

Trefwoorden: extra heffing, marktsegmenten

Onderwerp:

- Richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (hierna: „richtlijn 2012/34”): overweging 34, artikel 8, lid 4, artikel 27, leden 2 en 4, artikel 31, lid 3, artikel 32, leden 1 en 6, en bijlage IV, punt 2;

- Uitvoeringsverordening (EU) 2015/909 van de Commissie van 12 juni 2015 betreffende de modaliteiten voor de berekening van de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien: artikel 2, punt 1.

Feiten:

Een van de verzoekende partijen, ÖBB-Infrastruktur AG (hierna: „ÖBB-Infra”), is de spoorweginfrastructuuronderneming die in Oostenrijk belast is met de bekendmaking van de heffingen in de respectieve netverklaring en met de inning van de heffingen. De goedkeuring van extra heffingen wordt verleend door de bevoegde nationale toezichthoudende instantie en tevens de verwerende partij, Schienen-Control Kommission (hierna: „SCK”). In 2016 heeft ÖBB-Infra ten aanzien van de vijf genoemde marktsegmenten bij SCK goedkeuring aangevraagd van extra heffingen, waarvan de hoogte nauwkeurig was bepaald, bovenop de infrastructuurheffing voor de dienstregelingsperiode 2018. Deze extra heffingen werden door SCK goedgekeurd voor de dienstregelingsperiode 2018. Naar aanleiding van het beroep dat de tweede verzoekende partij, WESTbahn, tegen deze goedkeuring had ingesteld, heeft de federale bestuursrechter in eerste aanleg de beslissing vernietigd op grond dat de onderzoeksprocedure gebrekkig was en de zaak voor een nieuwe behandeling en beslissing terugverwezen naar SCK. In 2017 heeft ÖBB-Infra ten aanzien van de vijf genoemde marktsegmenten bij SCK goedkeuring aangevraagd van extra heffingen, bovenop de infrastructuurheffing voor de dienstregelingsperiode 2019. SCK heeft deze procedure verbonden met de procedure inzake de extra heffingen voor 2018 en een procedure ingeleid met betrekking tot de herziening van de directe kosten van de ÖBB-Infra, die zij eveneens met de twee andere procedures heeft verbonden. SCK heeft later beslist op aanvragen van ÖBB-Infra tot goedkeuring van extra heffingen overeenkomstig nationale wetgeving met betrekking tot de infrastructuurheffingen 2018 en 2019 alsmede over de directe kosten van de ÖBB-Infra in de procedure inzake de toezicht op de mededinging. Zowel ÖBB-Infra als WESTbahn hebben tegen deze beslissing beroep ingesteld en komen allebei eveneens op tegen de punten omtrent de extra heffingen en directe kosten van de dienstregelingsperioden 2018 en 2019.

Overweging:

De verwijzende rechter zet geen eigen argumenten uiteen maar beperkt zich tot de weergave van hetgeen partijen hebben aangevoerd. Ten aanzien van de extra heffingen is ÖBB-Infra onder meer van mening dat het gaat om een periodegerelateerde goedkeuring, dus om een ex post goedkeuring. SCK volgt dit standpunt en baseert zich op de nationale rechtspraak en de literatuur alsmede op het arrest van C-489/15 CTL Logistics. WESTbahn voert aan dat het in het spoorwegrecht geldende vereiste van transparantie en de bescherming van gewettigd vertrouwen zich verzetten tegen een goedkeuring met terugwerkende kracht en om die reden in een voorafgaande goedkeuring is voorzien. SCK is van mening dat de extra heffingen, ondanks het feit dat zij niet in netverklaring 2018 waren bekendgemaakt, kunnen worden goedgekeurd. Volgens WESTbahn heeft de Uniewetgever een coherent stelsel ingevoerd door de volgorde van de vaststelling, goedkeuring, openbaarmaking en toepassing van heffingen, dat een uitzondering op de algemene heffingsregeling vormt. Derhalve is reeds voor de vaststelling ervan een goedkeuring vereist. Daarna worden de heffingen pas bekendgemaakt in de netverklaring, op basis waarvan privaatrechtelijke overeenkomsten tussen spoorweginfrastructuurondernemingen en spoorwegondernemingen worden gesloten. Om die reden stelt WESTbahn dat de toepassing van de extra heffingen die in de netverklaringen 2018 en 2019 bekend waren gemaakt maar niet waren goedgekeurd, onrechtmatig. ÖBB-Infra stelt dat bij de definitieve vaststelling van de heffingen moet de verwijzende rechter dus de vrijheid hebben om de heffingen voor directe kosten en de extra heffingen in elke richting te wijzigen, zelfs indien daardoor de hoogte van de totale heffingen die zijn bekendgemaakt of waarvan de goedkeuring is aangevraagd, wordt overschreden. ÖBB-Infra verzoekt derhalve de verwijzende rechter in het hoofdgeding om de heffingen voor de directe kosten en de extra heffingen op een bepaald niveau vast te stellen.

Prejudiciële vragen:

I. Moet het Unierecht, met name artikel 32 van richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (richtlijn 2012/34/EU), aldus worden uitgelegd dat de betrokken lidstaat de extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten ex ante moet goedkeuren, dus vóór het begin (of op zijn minst vóór het einde) van de betreffende dienstregelingsperiode waarvoor de extra heffingen zijn aangevraagd, of kan die lidstaat de extra heffingen ook ex post, dus na het einde van de betreffende dienstregelingsperiode (eventueel jaren later) goedkeuren? Moet onder de door de betrokken lidstaat verleende goedkeuring van extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten in de zin van artikel 32 van richtlijn 2012/34/EU een rechtens onaantastbare goedkeuring worden verstaan?

II. Moet het Unierecht, met name artikel 32, leden 1 en 6, juncto artikel 27, lid 4, van richtlijn 2012/34/EU aldus worden uitgelegd dat – chronologisch gezien – de extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten (bij wijziging van essentiële onderdelen) eerst in de netverklaring moeten worden bekendgemaakt (eventueel onder voorbehoud van goedkeuring) en pas na deze bekendmaking moeten worden goedgekeurd door de betrokken lidstaat? Is er reeds sprake van een wijziging van essentiële onderdelen als bedoeld in artikel 32, lid 6, van richtlijn 2012/34/EU wanneer „enkel” de hoogte van de extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten wordt gewijzigd ten opzichte van de dienstregelingsperiode van het voorgaande jaar?

III. (Indien de tweede vraag, eerste volzin, bevestigend wordt beantwoord:) Moet het Unierecht, met name artikel 32, leden 1 en 6, van richtlijn 2012/34/EU junctis artikel 27, leden 2 en 4, van deze richtlijn en punt 2 van bijlage IV bij die richtlijn – gelezen in het licht van het transparantievereiste en de planningszekerheid van overweging 34 van richtlijn 2012/34/EU – aldus worden uitgelegd dat de betrokken lidstaat extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten niet mag goedkeuren indien de hoogte van deze extra heffingen zelf niet is bekendgemaakt in de netverklaring voor de betreffende dienstregelingsperiode (waarvoor de goedkeuring van de extra heffingen is aangevraagd), maar in deze netverklaring voor elk marktsegment slechts de totale heffing per afgelegde treinkilometer (als som van de in artikel 31, lid 3, van richtlijn 2012/34/EU bedoelde heffingen voor de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien en de in artikel 32 van deze richtlijn bedoelde extra heffingen) is bekendgemaakt, zodat spoorwegondernemingen noch de heffingen voor de directe kosten [in de zin van artikel 31, lid 3, van richtlijn 2012/34/EU juncto artikel 2, punt 1, van uitvoeringsverordening (EU) 2015/909 van de Commissie van 12 juni 2015 betreffende de modaliteiten voor de berekening van de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien (uitvoeringsverordening 2015/909)] noch de in artikel 32 van richtlijn 2012/34/EU bedoelde extra heffingen per marktsegment kunnen afleiden uit die netverklaring?

IV. (Indien de tweede vraag, eerste volzin, bevestigend wordt beantwoord:) Moet het Unierecht, met name artikel 32, leden 1 en 6, juncto artikel 27, lid 4, van richtlijn 2012/34/EU – gelezen in het licht van het transparantievereiste en de planningszekerheid van overweging 34 van richtlijn 2012/34/EU – aldus worden uitgelegd dat de in de netverklaring voor de betreffende dienstregelingsperiode bekendgemaakte extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten bindend zijn voor de goedkeuring door de betrokken lidstaat? Heeft deze bindende werking tot gevolg dat deze lidstaat geen hogere extra heffingen per marktsegment mag goedkeuren dan die welke in de bijbehorende netverklaring zijn bekendgemaakt, of bestaat deze bindende werking enkel voor zover de goedgekeurde totale heffing (dat wil zeggen de heffingen voor de directe kosten als bedoeld in artikel 31, lid 3, van richtlijn 2012/34/EU juncto artikel 2, punt 1, van uitvoeringsverordening 2015/909, vermeerderd met de in artikel 32 van die richtlijn bedoelde extra heffingen) niet hoger is dan in de netverklaring is bekendgemaakt, terwijl de extra heffingen zelf wel mogen worden goedgekeurd indien zij hoger zijn dan die welke in de netverklaring zijn bekendgemaakt? Is ook de hoogte van de extra heffingen waarvan de goedkeuring oorspronkelijk bij de lidstaat was aangevraagd bindend en, zo ja, in welke richting (is een verhoging dan wel een verlaging niet meer toegestaan)? Geldt er een andere vorm van bindende werking?

V. Moet het Unierecht, met name artikel 32, lid 1, van richtlijn 2012/34/EU, aldus worden uitgelegd dat voor de vaststelling of extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten – dat wil zeggen heffingen om de volledige dekking van de door de infrastructuurbeheerder gemaakte kosten te verkrijgen – in beginsel zijn toegestaan, (afgezien van de te beoordelen draagkracht van de markt) niet behoort te worden uitgegaan van de totale inkomsten die de betrokken lidstaat heeft vastgesteld als doelstelling die door de spoorweginfrastructuurbeheerder moet worden bereikt („inkomstendoel”), welke inkomsten bestaan uit de in artikel 32, lid 3, van richtlijn 2012/34/EU bedoelde heffingen voor de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien, vermeerderd met de in artikel 32, lid 1, van deze richtlijn bedoelde extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten, maar de kosten met het oog op de volledige dekking moeten worden berekend en vastgesteld om op basis daarvan te kunnen beoordelen of en tot welk bedrag in voorkomend geval extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten kunnen worden goedgekeurd? Moeten voor de vaststelling of extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten in beginsel zijn toegestaan, (afgezien van de te beoordelen draagkracht van de markt) ook overheidssubsidies die de betrokken lidstaat toekent aan de spoorwegonderneming, in aanmerking worden genomen? Zo ja, op welke wijze dient dit te gebeuren? Moeten deze overheidssubsidies eventueel in mindering worden gebracht op de kosten die nodig zijn voor een volledige dekking (naast de heffingen voor de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien)? Moet in dit verband het Unierecht, met name artikel 32, lid 1, juncto artikel 8, lid 4, van richtlijn 2012/34/EU aldus worden uitgelegd dat de betrokken lidstaat, naast de heffingen voor de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien en eventueel in aanmerking te nemen overheidssubsidies, alle andere winsten van de spoorweginfrastructuuronderneming uit andere economische activiteiten en alle door deze onderneming uit particuliere bronnen ontvangen niet-terugvorderbare steun moet vaststellen en in aanmerking moet nemen bij de beoordeling van de vraag of extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten zijn toegestaan en, zo ja, op welke wijze moet dit gebeuren? Moeten deze inkomsten in voorkomend geval op dezelfde wijze in mindering worden gebracht op de kosten die nodig zijn voor een volledige dekking? Moeten andere door de spoorweginfrastructuuronderneming geïnde heffingen – zoals heffingen voor het gebruik van passagiersperrons („stationsheffingen”) en heffingen voor het gebruik van elektrische voedingsinstallaties ten behoeve van de tractie – alsook andere bedrijfseconomische posten van de spoorweginfrastructuuronderneming bij deze beoordeling in aanmerking worden genomen?

Aangehaalde (recente) jurisprudentie: C-489/15 CTL Logistics

Specifiek beleidsterrein: IenW, EZK