C-728/22, C-729/22 en C-730/22 Anib et Play Game e.a.
Prejudiciële hofzaak
Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar). Termijnen: Motivering departement: 21 februari 2023 Schriftelijke opmerkingen: 7 april 2023
Trefwoorden: concessies onder bezwarende titel, verlenging aanbestedingsprocedure, vergoedingen
Onderwerp: Richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten
Feiten:
In Italië is de organisatie van bingoactiviteiten voorbehouden aan de Staat, die heeft bepaald het bingospel mocht worden uitgeoefend door de houders van d.m.v. een selectieprocedure gegunde concessies. Het agentschap ADM voert het beheer van deze sector uit. De Italiaanse wetgever heeft besloten om één enkele aanbestedingsprocedure te organiseren die openstond voor alle ondernemers in deze sector, die vóór 2015 zou plaatsvinden. De uitgaande concessiehouders zouden in de tussentijd onder de regeling van “technische verlenging” vallen, waarbij zij een maandelijkse vergoeding aan de Staat moesten betalen om te kunnen deelnemen aan de toekomstige aanbesteding. Ondertussen is de aanbesteding nog steeds niet uitgeschreven, terwijl de regeling van de technische verlenging tot en met 2023 is verlengd en de vergoeding meerdere malen significant is verhoogd. Gezien de huidige bijzonder moeilijke financiële situatie van verzoeksters wegens deze nationale regeling en wegens de COVID-19 pandemie hebben zij bij de ADM een verzoek ingediend tot onmiddellijke schorsing van de genoemde vergoeding, alsmede een verzoek om de verschuldigde vergoedingen aan te passen. In het bijzonder hebben zij het ADM verzocht om de nationale wettelijke bepalingen inzake de concessies onder bezwarende titel buiten toepassing te laten aangezien zij in strijd zouden zijn met bepalingen uit het Handvest, de VEU en de VWEU. De ADM wees dit verzoek af, waarna verzoekster in hoger beroep daarnaast aanvoerde dat de regeling van technische verlenging voor lopende concessies tot buitensporige wijzigingen zou leiden die de grenzen van bepalingen in richtlijn 2014/23/EU te buiten gaan.
Overweging:
Verwijzende rechter twijfelt of er sprake is van verenigbaarheid met richtlijn 2014/23/EU van, ten eerste, de door de ADM gegeven uitlegging volgens welke de overheid niet bevoegd is om op verzoek van betrokkenen maatregelen te stellen tot wijziging van de omstandigheden voor de uitoefening van concessies indien zich onvoorziene omstandigheden voor doen die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden. Ten tweede twijfelt de verwijzende rechter over de verenigbaarheid met het Unierecht van de nationale wetgeving over de technische verlenging waarbij de verlenging en de mogelijkheid om aan de toekomstige aanbesteding deel te nemen afhankelijk zijn gesteld van de betaling van een maandelijkse vergoeding die herhaaldelijk significant is verhoogd. Indien het Hof oordeelt dat richtlijn 2014/23/EU niet van toepassing is, verklaart de verwijzende rechter dat hij twijfels heeft over de vraag of de Italiaanse nationale praktijk en bepalingen verenigbaar zijn met algemene beginselen die verankerd zijn in het Handvest, de VEU en de VWEU, en in het bijzonder met de beginselen van vrijheid van vestiging, vrijheid van dienstverrichting, de bescherming van het gewettigd vertrouwen en effectieve rechterlijke bescherming.
Prejudiciële vragen C-728/22
[1]. „Moeten richtlijn 2014/23/EU betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten, alsmede de uit het Verdrag af te leiden algemene beginselen en meer bepaald de artikelen 15, 16, 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, en de artikelen 8, 49, 56, 12, 145 en 151 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aldus worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op concessies voor de exploitatie van het bingospel die in 2000 door middel van een selectieprocedure zijn gegund, daarna zijn verlopen en vervolgens herhaaldelijk zijn verlengd op grond van wettelijke bepalingen die in werking zijn getreden na de inwerkingtreding van de richtlijn en na het verstrijken van de omzettingstermijn ervan?”
[2]. „Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: verzet richtlijn 2014/23/EU zich tegen een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de overheid geen discretionaire bevoegdheid heeft om op verzoek van de betrokkenen een bestuursrechtelijke procedure in te leiden tot wijziging van de omstandigheden voor de uitoefening van de concessies, al dan niet door middel van de uitschrijving van een nieuwe gunningsprocedure afhankelijk van de vraag of hernieuwde onderhandelingen over het overeengekomen evenwicht als een wezenlijke wijziging worden beschouwd, indien zich niet aan de partijen toe te schrijven, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden voordoen die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationeel risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke omstandigheden voor de uitoefening van de concessies?”
[3]. „Verzet richtlijn 89/665/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn 2014/23/EU, zich tegen een uitlegging of toepassing van nationale bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de wetgever of de overheid aan de deelname aan de procedure voor de hernieuwde gunning van spelconcessies de voorwaarde kan verbinden dat de concessiehouder deelneemt aan de regeling van de technische verlenging, zelfs indien de mogelijkheid is uitgesloten dat opnieuw wordt onderhandeld over de omstandigheden voor de uitoefening van de concessie teneinde het evenwicht daarvan te herstellen, als gevolg van niet aan de partijen toe te schrijven, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationeel risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke omstandigheden voor de uitoefening van de concessies?”
[4]. „Staan in ieder geval de artikelen 49 en 56 VWEU en de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen in de weg aan een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de overheid geen discretionaire bevoegdheid heeft om op verzoek van de betrokkenen een bestuursrechtelijke procedure in te leiden tot wijziging van de omstandigheden voor de uitoefening van de concessies, al dan niet door middel van de uitschrijving van een nieuwe gunningsprocedure afhankelijk van de vraag of hernieuwde onderhandelingen over het overeengekomen evenwicht als een wezenlijke wijziging worden beschouwd, indien zich niet aan de partijen toe te schrijven, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden voordoen die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationeel risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke omstandigheden voor de uitoefening van de concessies?”
[5]. „Staan de artikelen 49 en 56 VWEU en de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen in de weg aan een uitlegging of toepassing van nationale bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de wetgever of de overheid aan de deelname aan de procedure voor de hernieuwde gunning van spelconcessies de voorwaarde kan verbinden dat de concessiehouder deelneemt aan de regeling van de technische verlenging, zelfs indien de mogelijkheid is uitgesloten dat opnieuw wordt onderhandeld over de omstandigheden voor de uitoefening van de concessie teneinde het evenwicht daarvan te herstellen, als gevolg van niet aan de partijen toe te schrijven, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationeel risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke omstandigheden voor de uitoefening van de concessies?”
[6]. „Staan meer in het algemeen de artikelen 49 en 56 VWEU en de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen in de weg aan een nationale regeling, zoals aan de orde in het hoofdgeding, die bepaalt dat exploitanten van bingohallen maandelijks een vergoeding voor de technische verlenging moeten betalen waarvan in de oorspronkelijke concessiedocumenten geen sprake was en waarvan de hoogte gelijk is voor alle soorten exploitanten, en die hoogte bovendien van tijd tot tijd door de wetgever is gewijzigd zonder dat enig verband met de kenmerken en de voortgang van de afzonderlijke concessieovereenkomst is aangetoond?”
Prejudiciële vragen C-729/22
De prejudiciële vragen 2 tot en met 6 zijn identiek aan de vragen 2 tot en met 6 in zaak C-728/22; de prejudiciële vraag 1 komt grotendeels overeen met vraag 1 in zaak C-728/22 en luidt als volgt:
[1]. Moeten richtlijn 2014/23/EU betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten, alsmede de uit het Verdrag af te leiden algemene beginselen en meer bepaald de artikelen 49 en 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op concessies voor de exploitatie van het bingospel die in 2000 door middel van een selectieprocedure zijn gegund, daarna zijn verlopen en vervolgens herhaaldelijk zijn verlengd op grond van wettelijke bepalingen die in werking zijn getreden na de inwerkingtreding van de richtlijn en na het verstrijken van de omzettingstermijn ervan?
Prejudiciële vragen C-730/22
Indien richtlijn 2014/23/EU van toepassing is, verzetten deze richtlijn en in ieder geval de uit de artikelen 26, 49, 56 en 63 VWEU af te leiden algemene beginselen, zoals uitgelegd en toegepast in de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder gelet op het discriminatieverbod, het evenredigheidsbeginsel, de bescherming van de mededinging en het vrije verkeer van diensten en kapitaal, zich tegen de toepassing van nationale bepalingen op grond waarvan de nationale wetgever of de overheid tijdens de zogenoemde „technische verlenging”, die in de laatste tien jaar in de sector van de kansspelconcessies herhaaldelijk is vernieuwd, eenzijdig invloed kunnen uitoefenen op lopende overeenkomsten door de verplichting op te leggen om concessievergoedingen te betalen (die oorspronkelijk niet verschuldigd waren) en die vergoedingen vervolgens bij herhaling te verhogen, waarbij voor alle concessiehouders ongeacht hun omzet steeds hetzelfde vaste bedrag is vastgesteld, door aanvullende beperkingen aan de activiteiten van de concessiehouders te stellen, zoals het verbod om speelhallen te verplaatsen, en door de deelname aan de toekomstige procedure voor de hernieuwde gunning van concessies afhankelijk te stellen van de deelname van de exploitanten aan deze verlengingsregeling?
Aangehaalde (recente) jurisprudentie: (C-721/19 en C-722/19)
Specifiek beleidsterrein: EZK
