C-784/22 Solvay Sodi  

Prejudiciële hofzaak

Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar).

Termijnen: Motivering departement:     31 maart 2023
Schriftelijke opmerkingen:                     17 mei 2023

Trefwoorden: aardolie, opslag, brandstof, economische activiteit, veiligheidsvoorraden

Onderwerp:

•            Richtlijn 2009/119/EG van de Raad van 14 september 2009 houdende verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden (hierna: „richtlijn”),

•            Verordening (EG) nr. 1099/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 betreffende energiestatistieken

Feiten:

In 2021 kocht en importeerde verzoekster 295.843,939 ton petroleumcokes, die zij aangaf bij het staatsagentschap „staatsreserves en oorlogsvoorraden” (agentschap). De door verzoekster ingevoerde hoeveelheden petroleumcokes zijn bestemd als belangrijkste brandstof voor de warmtekrachtkoppeling in een warmtekrachtcentrale. In verband met de intracommunautaire verwervingen van petroleumcokes in 2021 heeft de vennootschap op 05-05-2022 het bestreden bevel ontvangen waarbij zij verplicht werd op eigen kosten en met eigen middelen bepaalde veiligheidsvoorraden aan te leggen, in opslag te houden en te vervangen. Verzoekster ontkent dat zij een „voorraadplichtige” is in de zin van de ZZNN en de richtlijn en betwist de verplichting die haar bij het bestreden besluit is opgelegd om veiligheidsvoorraden zware stookolie aan te leggen en in opslag te houden, aangezien zij geen zware stookolie invoert en op geen enkele wijze gebruikt, niet handelt in zware stookolie en geen vloeibare aardolieproducten, waaronder zware stookolie, in de handel brengt of in het vrije verkeer brengt. Naast petroleumcokes gebruikt de vennootschap ook diesel als aanvullende brandstof in een hoeveelheid van ongeveer 300 ton per jaar voor de productie in de warmtekrachtcentrale. De vennootschap beschikt niet over een overeenkomstig artikel 38 ZZNN geregistreerde opslagplaats voor veiligheidsvoorraden ruwe aardolie en aardolieproducten en is niet als houder ingeschreven in het register van het agentschap krachtens artikel 7, lid 1, punt 4, onder c), ZZNN, zodat zij niet de status van „houder” in de zin van de ZZNN heeft. Verzoekster voert aan dat de verplichting om de in het bevel vermelde hoeveelheden stookolie als veiligheidsvoorraad aan te leggen en in opslag te houden, een aanzienlijke financiële last vormt; de vennootschap is niet in staat 53.422,256 ton stookolie aan te kopen. De aankoop van deze veiligheidsvoorraden zou de financiële draagkracht van verzoekster verslechteren en het risico inhouden dat de vennootschap in de toekomst niet meer aan haar financiële verplichtingen zal kunnen voldoen.

Overweging:

Bij het voor de nationale rechter bestreden bevel is de vennootschap, die in 2021 intracommunautaire verwervingen van petroleumcokes had verricht, gelast veiligheidsvoorraden zware stookolie in een hoeveelheid van 53.422,256 ton aan te leggen en in opslag te houden voor de periode van 01-07-2022 tot en met 30-06-2023. Hierdoor werd een onderneming die een bepaalde soort aardolieproduct invoert, verplicht om een andere soort aardolieproduct aan te kopen en in opslag te houden. Er rijzen twijfels bij de uitlegging van het Unierecht, zodat in de eerste plaats moet worden verduidelijkt of dit zich verzet tegen nationale bepalingen als de Bulgaarse, die inhouden dat iemand verplicht is veiligheidsvoorraden van een bepaalde soort energieproduct (zware stookolie) aan te leggen omdat hij een economische activiteit (invoer/intracommunautaire verwervingen) verricht met een andere soort aardolieproduct, zoals petroleumcokes. De vraag rijst of de nationale wetgeving rekening moet houden met de soort energieproduct die de betrokkene heeft ingevoerd, en of deze soort een product is dat in opslag moet worden gehouden. Door de soorten in opslag te houden producten te beperken en particulieren te verplichten dienovereenkomstige veiligheidsvoorraden aan te leggen, waarborgt de nationale wet niet dat de soort producten die door de verplichte persoon wordt ingevoerd, overeenkomt met het product dat in opslag moet worden gehouden. Bovendien wordt in de nationale wet niet in aanmerking genomen of de tot opslag verplichte persoon het betreffende product gebruikt in het kader van haar bedrijfsactiviteit, of zij de vereiste hoeveelheden van dit product kan leveren, aan welke administratieve vereisten moet worden voldaan en welke financiële middelen zouden moeten worden aangewend om dit doel te bereiken, en hoe dit de financiële situatie en het concurrentievermogen van de betrokken persoon zou beïnvloeden. Een uitlegging van de relevante Unierechtelijke bepalingen is in het onderhavige geval van belang om te bepalen of de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke personen die uitsluitend petroleumcokes invoeren en geen economische activiteit/handel drijven in andere energieproducten als bedoeld in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening 1099/2008, veiligheidsvoorraden aardolieproducten moeten aanleggen en aldus een voor hen nieuwe economische activiteit moeten uitoefenen, die de aard van de in opslag te houden producten beperkt en verbiedt dat voorraden worden aangelegd van het aardolieproduct dat de voorraadplichtige in het kader van zijn economische activiteit gebruikt.

Prejudiciële vragen:

1) Moet in een geval als dat in het hoofdgeding, waarin een lidstaat ter voldoening van zijn verplichting uit hoofde van artikel 3 van richtlijn 2009/119 ervoor kiest om elke marktdeelnemer te verplichten voorraden aan te houden, het begrip „marktdeelnemer” in artikel 8 van richtlijn 2009/119 aldus worden uitgelegd dat het ook betrekking heeft op een ingezeten vennootschap die in het voorafgaande kalenderjaar een van de in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening (EG) nr. 1099/2008 genoemde energieproducten (in casu petroleumcokes) op het grondgebied van de lidstaat heeft ingevoerd, wanneer zij dat energieproduct uitsluitend als brandstof en niet als grondstof ter vervaardiging van aardolieproducten gebruikt of op de markt voor aardolie en aardolieproducten te koop aanbiedt?

2) Welke omstandigheden moet een lidstaat in zijn wetgeving in aanmerking nemen bij de vaststelling dat een persoon de hoedanigheid heeft van „marktdeelnemer” die verplicht is om voorraden aan te houden? Moet de lidstaat bij de vaststelling van de hoedanigheid van „marktdeelnemer” in de zin van artikel 8 van richtlijn 2009/119 met name rekening houden met de economische activiteit van een vennootschap, in die zin dat die activiteit de invoer van, de handel in of het gebruik van het betrokken aardolieproduct moet omvatten om de vennootschap te kunnen verplichten veiligheidsvoorraden van dat product aan te houden?

3) Mag een lidstaat in een geval als dat in het hoofdgeding – waarin hij de soorten aardolieproducten waarvan voorraden moeten worden aangelegd en die moeten worden aangehouden, vervangen, gebruikt, aangevuld en geïnspecteerd, bij een wettelijke bepaling [artikel 2, lid 1, van de Zakon za zapasite ot neft i neftoprodukti (wet betreffende de voorraden aan aardolie en aardolieproducten; hierna: „ZZNN”)] uitdrukkelijk beperkt tot de volgende vier categorieën: 1) motorbenzine, 2) gasoliën, reactiemotorbrandstof van het kerosinetype en dieselbrandstof, 3) zware stookolie, 4) vloeibaar gemaakt aardoliegas – bij de vaststelling van de groep marktdeelnemers die voorraden dienen aan te houden en bij de vaststelling van de omvang van de door die marktdeelnemers aan te houden voorraden, ook de importeurs van andere (alle andere) aardolieproducten als bedoeld in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening (EG) nr. 1099/2008 in aanmerking nemen?

4) Is een nationale regeling op grond waarvan een marktdeelnemer – die een bepaald aardolieproduct (in casu zware stookolie), waarvan de lidstaat veiligheidsvoorraden wil aanhouden om aan zijn verplichting uit hoofde van artikel 3 van richtlijn 2009/119 te voldoen, noch invoert, noch koopt of verkoopt, noch ter verwerking of anderszins in de eigen productie-activiteit gebruikt – verplicht is om juist van dat aardolieproduct (zware stookolie) voorraden aan te leggen, waarbij hij ter voldoening aan zijn verplichting actief moet worden op een markt voor aardolieproducten (in casu zware stookolie) die niets vandoen heeft met zijn economische activiteit en voorraden moet aanleggen van producten die hij niet gebruikt en die hij niet inzet voor zijn activiteiten, verenigbaar met de in artikel 1 en de overwegingen 3, 17 en 33 genoemde doelstelling van richtlijn 2009/119, met artikel 20, lid 1, van deze richtlijn (waarin is bepaald dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat alle of een deel van hun veiligheidsvoorraden snel en op doeltreffende en transparante wijze in omloop kunnen worden gebracht) en met artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie („De vrijheid van ondernemerschap”)?

5) Is een nationale regeling als de onderhavige verenigbaar met het Unierechtelijke fundamentele beginsel van het vrije verkeer van goederen, in het bijzonder met de artikelen 30 en 34 VWEU, wanneer daarbij personen die andere energieproducten dan vloeibare brandstoffen (in casu petroleumcokes) op de Bulgaarse markt invoeren, worden verplicht om veiligheidsvoorraden aan te leggen en aan te houden van dergelijke aardolieproducten (vloeibare brandstoffen zoals stookolie/zware stookolie, benzine, gasolie/diesel) waarop hun economische activiteit geen betrekking heeft (die zij niet invoeren, verwerken of verhandelen), waarvoor zij geen opslagcapaciteit hebben en die zij ter voldoening aan hun opslagverplichtingen moeten lenen of aankopen bij andere particuliere marktdeelnemers binnen de aardolie-industrie, waardoor zij actief moeten worden op de markt voor aardolieproducten [?]

6) Wordt het evenredigheidsbeginsel geëerbiedigd, en wordt met name het noodzakelijke evenwicht tussen het algemeen belang en het particulier belang tot stand gebracht, wanneer een marktdeelnemer die het jegens hem aangewezen aardolieproduct (in casu zware stookolie) niet invoert, aankoopt, verkoopt, verwerkt of anderszins gebruikt voor zijn productie-activiteit, wordt verplicht om aanzienlijke veiligheidsvoorraden van dat aardolieproduct aan te leggen en aan te houden, waarvan de omvang het gemiddelde jaarlijkse verbruik van dat product (zware stookolie) in de lidstaat overschrijdt, en wanneer de marktdeelnemer ter voldoening aan die verplichting aanzienlijke uitgaven moet doen die zijn economische en financiële stabiliteit ondermijnen en waardoor hij een substantieel risico loopt van executieprocedures ten aanzien van zijn activa?

7) Is een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding verenigbaar met artikel 1 junctis artikel 2, onder i) en j), artikel 3, lid 1, en artikel 20, leden 1, 3 en 5, van richtlijn 2009/119, wanneer zij bepaalt dat alleen voor bepaalde vloeibare aardolieproducten (benzine, kerosine, gasolie/diesel, stookolie en vloeibaar gas) veiligheidsvoorraden moeten worden aangelegd, maar ook marktdeelnemers die via invoer of intracommunautaire verwerving gebruikmaken van andere soorten energieproducten in de zin van hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening (EG) nr. 1099/2008 (in casu petroleumcokes), voorraden dienen aan te leggen en aan te houden, zodat deze marktdeelnemers weliswaar verplicht zijn om voorraden aan de in de wet genoemde soorten producten aan te houden, maar in de toekomst geen gebruik kunnen maken van die veiligheidsvoorraden, omdat het niet gaat om energieproducten waarvan zij gebruikmaken?

8) Is een sanctieregeling voor overtredingen van de nationale bepalingen inzake de verplichting tot het aanleggen van veiligheidsvoorraden, waarbij marktdeelnemers die de verplichting tot het aanleggen van veiligheidsvoorraden niet nakomen, een aanzienlijke boete per ton van de voorraden waarop de overtreding betrekking heeft, wordt opgelegd voordat de rechter zich heeft uitgesproken over de rechtmatigheid van de bestuurlijke handeling waarbij de verplichting is opgelegd om veiligheidsvoorraden aan te houden, verenigbaar met de beginselen van doeltreffendheid, evenredigheid en afschrikkende werking als bedoeld in overweging 11 en artikel 21 van richtlijn 2009/119?

Moet een lidstaat in zijn nationale sanctieregeling voorzien in de verplichting van de bevoegde autoriteit om iedere overtreding afzonderlijk te onderzoeken en bij de vaststelling van de hoogte van de specifieke geldboete rekening te houden met alle relevante feiten en omstandigheden inzake de overtreding en de mogelijke gevolgen van de overtreding in het licht van het doel van de wet, met inbegrip van de omstandigheid dat de niet-nakoming van de verplichting om veiligheidsvoorraden aan te leggen en aan te houden te wijten is aan het feit dat de vereiste opslagcapaciteit om de vastgestelde omvang van de voorraden aan het betrokken product (zware stookolie) aan te houden, niet voorhanden is in de lidstaat, en dat de marktdeelnemer ter voldoening aan de hem opgelegde verplichting aanzienlijke uitgaven moet doen waardoor zijn financiële stabiliteit wordt ondermijnd en hij het risico van executieprocedures loopt?

Aangehaalde (recente) jurisprudentie: Commission v Greece (C-398/98), Commission v Portugal (C-212/09)

Specifiek beleidsterrein: EZK