C-80/18 t/m C-83/18 UNESA

Prejudiciële hofzaak

Zie bijlage rechts voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar).

Termijnen: Motivering departement:     10 april 2018
Schriftelijke opmerkingen:                     27 mei 2018

Trefwoorden: milieu, belasting, vervuiler betaalt, non-discriminatiebeginsel,

Onderwerp:
-           Richtlijn 2005/89/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 januari 2006 inzake maatregelen om de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening en de infrastructuurinvesteringen te waarborgen;
-           Richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van richtlijn 2003/54/EG;
-           Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Feiten:

Verzoekers, energiemaatschappijen, bestrijden de rechtmatigheid van de Spaanse belasting op de productie van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen die ontstaan bij de opwekking van elektriciteit uit nucleaire energie en de heffing van belasting op de opslag van de verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen in centrale installaties. 

Overweging:

Volgens verzoekers is de creatie van een nucleaire belasting op basis van hypothetische toekomstige schade aan het milieu, die onzeker, onbepaald en niet meetbaar is in strijd met het beginsel dat de vervuiler betaalt en de overige beginselen die richting geven aan het milieubeleid, zoals vastgelegd in artikel 191, lid 2, VWEU, in samenhang met artikel 4, lid 4, van richtlijn 2004/35/EG en de internationale overeenkomsten van Parijs en Brussel inzake wettelijke aansprakelijkheid. Door daarnaast een specifieke verplichting op te leggen ten laste van de sector van nucleaire elektriciteitsopwekking die niet kan worden beschouwd als een openbare dienstverplichting die beantwoordt aan een algemeen belang, en die niet duidelijk is gedefinieerd, niet transparant is en niet evenredig is kan deze oplegging niet anders gezien worden dan een financiering van het tarieftekort ten laste van deze exploitanten, en daarmee dus discriminerend. Tot slot betoogt verzoekster dat de configuratie van de nucleaire belastingen niet strookt met artikel 4, lid 3, en de artikelen 6, 9 en 11 van richtlijn 2011/70/EURATOM, aangezien het nationale systeem inzake radioactieve afvalstoffen de in de genoemde normen vervatte beginselen niet respecteert.

Volgens de verwijzende rechter(Tribunal Supremo) kunnen de eigenaren van elektriciteitsproducerende installaties die niet zijn onderworpen aan de belasting goedkopere energie leveren, waardoor een situatie van ongelijkheid, en, bijgevolg, wanneer daar geen objectieve rechtvaardiging voor bestaat, discriminatie ontstaat. Niets zou zich verzetten tegen een belasting op elektriciteit die, op basis van de productiemethode of de voor de productie gebruikte grondstoffen, wordt opgelegd aan bepaalde elektriciteitsproducerende ondernemingen, mits, uiteraard, dit gebeurt om redenen van milieubescherming; omdat er echter geen objectieve redenen van milieubescherming bestaan die een dergelijke ongelijke behandeling rechtvaardigen, en het tegendeel zelfs het geval is, aangezien er in casu ook begunstiging van de ondernemingen met meer vervuilende productiewijzen plaatsvindt, zou er sprake kunnen zijn van verboden discriminatie. De verwijzing in artikel 15 van wet 15/2012 naar de opwekking van elektriciteit uit nucleaire energie, die tot gevolg heeft dat de belasting enkel wordt opgelegd aan de sector van nucleaire elektriciteitsopwekking, met uitsluiting van alle andere sectoren die dergelijke afvalstoffen zouden kunnen produceren, waardoor andere ondernemingen die een activiteit uitvoeren waarbij ze gebruikmaken van nucleaire materialen of bronnen deze belasting niet hoeven te betalen, zou in strijd kunnen zijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt, en zou discriminatie kunnen opleveren. De verwijzende rechter vraagt op grond van deze onduidelijkheden prejudiciële vragen aan het Hof.

Prejudiciële vragen: 

1.         Staat het in artikel 191, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie neergelegde beginsel dat „de vervuiler betaalt”, in samenhang met de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waarin de grondbeginselen van gelijkheid en non-discriminatie zijn vastgelegd, betrokken op de regeling die is vervat in artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/72/EG, voor zover daarmee onder meer wordt beoogd een concurrerende en niet-discriminerende markt voor elektriciteit tot stand te brengen, die slechts mag worden verstoord om redenen van algemeen economisch belang, waaronder de bescherming van het milieu, in de weg aan de instelling van belastingen die uitsluitend worden geheven op ondernemingen die elektriciteit opwekken uit nucleaire energie, wanneer het voornaamste doel van deze belastingen niet milieugerelateerd is, maar gericht is op het verhogen van belastinginkomsten uit de productie van elektriciteit op een wijze die tot gevolg heeft dat deze ondernemingen, in vergelijking met andere ondernemingen die dezelfde activiteit verrichten, een grotere bijdrage moeten leveren aan de financiering van het tarieftekort?

2.         Staat het Europese recht toe dat in een concurrerende, niet-discriminerende elektriciteitsmarkt milieubelastingen worden opgelegd op grond van de milieulast die inherent is aan nucleaire activiteiten, zonder dat dit op enigerlei wijze wordt geconcretiseerd in de wettelijke regeling (de rechtvaardiging wordt gegeven in de preambule van de wet), met als gevolg dat, met betrekking tot de belasting op de productie van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen, de internalisering van de te dekken kosten niet wordt weerspiegeld in de wettekst met normatieve kracht, en er met betrekking tot de opslag van radioactieve afvalstoffen evenmin sprake is van enige concretisering, gegeven het feit dat de beheer- en opslagkosten reeds worden gedekt door andere belastingen, terwijl de bestemming van de opbrengsten bovendien niet duidelijk is bepaald en de genoemde ondernemingen zich gedwongen zien om wettelijke aansprakelijkheid te aanvaarden tot een bedrag van 1,2 miljard EUR?

3.         Wordt voldaan aan het vereiste in lid 2 van artikel 3 van genoemde richtlijn, te weten dat de verplichtingen die worden opgelegd op grond van een algemeen economisch belang, waaronder begrepen de bescherming van het milieu, duidelijk moeten zijn gedefinieerd en transparant, niet-discriminerend en controleerbaar moeten zijn, wanneer de milieudoelstellingen en de onderscheidende en definiërende kenmerken van milieubelastingen niet zijn omschreven in het deel van de wettelijke regeling dat normatieve kracht heeft?

4.         Staan de beginselen dat „de vervuiler betaalt”, zoals neergelegd in artikel 191, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en van gelijkheid en non-discriminatie, zoals vastgelegd in de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en de artikelen 3 en 5 van richtlijn 2005/89/EG, voor zover zij beogen „de interne markt voor elektriciteit naar behoren te laten functioneren” door de lidstaten op te dragen „ervoor [te zorgen] dat de overeenkomstig deze richtlijn vastgestelde maatregelen niet discriminerend zijn en geen onredelijke belasting voor de marktdeelnemers[…] vormen”, in de weg aan een nationale regeling die de lasten van de financiering van het tarieftekort verdeelt over alle ondernemingen in de elektriciteitssector, maar ondernemingen die elektriciteit opwekken uit nucleaire energie (met uitsluiting van ondernemingen die elektriciteit opwekken uit waterkracht, die wordt beschouwd als een hernieuwbare energiebron) relatief hogere belastingen oplegt, waardoor zij een grotere bijdrage moeten leveren dan andere ondernemingen die actief zijn in de energiemarkt, die deze hogere lasten niet hoeven te dragen en waarvan sommige meer milieuverontreiniging veroorzaken, welke hogere lasten worden gerechtvaardigd op grond van redenen van milieubescherming, gegeven de aan nucleaire activiteiten inherente risico’s en onzekerheden, zonder dat de kosten worden geconcretiseerd en zonder dat de milieudoelstellingen waaraan de opbrengsten zullen worden besteed worden omschreven, terwijl op het beheer en de opslag van afvalstoffen reeds andere belastingen worden geheven en de ondernemingen die elektriciteit opwekken uit nucleaire energie wettelijke aansprakelijkheid hebben aanvaard, met als gevolg dat de in een geliberaliseerde interne markt vereiste vrije mededinging wordt vervalst ten voordele van elektriciteitsproducerende ondernemingen die deze milieubelastingen niet hoeven te dragen, hoewel zij gebruikmaken van productiebronnen die meer verontreiniging veroorzaken?

5.         Is een belasting op de productie van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen die ontstaan bij de opwekking van elektriciteit uit nucleaire energie, die uitsluitend wordt geheven in de sector van nucleaire elektriciteitsopwekking en alle andere sectoren die dergelijke afvalstoffen zouden kunnen produceren buiten beschouwing laat, waardoor andere ondernemingen die een activiteit verrichten waarbij ze gebruikmaken van nucleair materiaal of nucleaire bronnen niet worden belast, ook al heeft die activiteit gevolgen voor het te beschermen milieuaspect, in strijd met het in artikel 191, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie neergelegde beginsel dat „de vervuiler betaalt”?

Aangehaalde (recente) jurisprudentie: - 

Specifiek beleidsterrein: EZK; IenW;