C-9/22 An Bord Pleanala e.a. 

Contentverzamelaar

C-9/22 An Bord Pleanala e.a. 

Prejudiciële hofzaak

Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar).

Termijnen: Motivering departement:    7 maart 2022
Schriftelijke opmerkingen:                    21 april 2022

Trefwoorden : MEB, richtsnoeren, masterplan, bestemmingsplan, milieucriteria

Onderwerp :

-           Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's

-           Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten

-           Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna

-           Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten

Feiten:

Het terrein waarop de onderhavige vordering betrekking heeft, ligt in het zuidelijke deel van de binnenstad van Dublin. Het bestemmingsplan voor Dublin 2016-2022 werd op 23- 09-2016 vastgesteld door de gemeenteraad van Dublin in zijn hoedanigheid van planologische instantie en is in werking getreden op 21-10-2016. In 2018 zijn krachtens section 28 van de wet van 2000 ministeriële richtsnoeren met als opschrift „Urban Development and Building Height Guidelines” (richtsnoeren voor stadsontwikkeling en de hoogte van gebouwen) vastgesteld. Deze richtsnoeren werden onderworpen aan een strategische milieubeoordeling (SMB). De richtsnoeren in casu bepalen dat de planologische instantie „een dergelijk ontwikkelingsproject kan goedkeuren, ook al wijzen bepaalde doelstellingen van het desbetreffende bestemmingsplan of lokale plan op het tegendeel”, wanneer het ontwikkelingsproject aan de genoemde criteria voldoet. De bewoordingen zijn weliswaar facultatief, maar zij hebben tot gevolg dat de planologische instantie geen besluit kan nemen volgens hetwelk een vergunning niet kan worden toegekend wegens de bewoordingen van het bestemmingsplan of het lokale plan. Dat heeft dwingende werking. Een masterplan is uitdrukkelijk vermeld in punt 2.2.8.1 van het bestemmingsplan, waarin is bepaald dat „de Dublin City Council gebiedsspecifieke richtsnoeren vaststelt voor de strategische ontwikkelings- en vernieuwingsgebieden (SDRA) en de belangrijkste wijkkernen, en daarbij gebruikmaakt van masterplannen. Het bestemmingsplan werd onderworpen aan een strategische milieubeoordeling, maar het masterplan niet. Volgens het eerste middel die verzoekers aanvoeren berust het besluit op een masterplan dat niet werd onderworpen aan een strategische milieubeoordeling. Met het tweede middel wordt aangevoerd dat de wettelijke verplichting tot naleving van de ministeriële richtsnoeren leidt tot schending van de MEB-richtlijn. Verzoekers komen op tegen section 28, lid 1C, van de wet van 2000, waarin is bepaald dat richtsnoeren die specifieke vereisten van het ruimtelijkeordeningsbeleid bevatten, moeten worden in acht genomen door het agentschap. De cruciale vraag is een uitleggingsvraag en met name of de MEB-richtlijn zich ertegen verzet dat rekening wordt gehouden met bindende nationale beleidsmaatregelen.

Overweging:

De eerste vraag wordt aan het Hof voorgelegd omdat ter terechtzitting is aangevoerd dat een gezamenlijk opgesteld plan niet onder het eerste streepje van de definitie van „plannen en programma’s” in artikel 2, onder a), valt en dat indien het antwoord op deze vraag ontkennend luidt, het op de SMB-richtlijn gebaseerde argument van verzoekers niet kan slagen. Volgens de verwijzende rechter moet de vraag bevestigend worden beantwoord. Een teleologische uitlegging van de richtlijn leidt tot de conclusie dat een plan dat gezamenlijk is opgesteld door een lokale overheid en een andere entiteit, op dezelfde wijze moet worden behandeld als een plan dat enkel door een lokale overheid is opgesteld. Ook de tweede vraag moet volgens de verwijzende rechter bevestigend worden beantwoord. Het masterplan is op zich weliswaar geen bindend juridisch instrument, maar het is uitdrukkelijk voorzien in het wettelijk vastgestelde bestemmingsplan dat in rechte afdwingbaar is en op grond van een bepaling van primair recht is opgesteld. Dit brengt een band met de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen tot stand die voldoende nauw is om te concluderen dat het masterplan is voorgeschreven door deze bepalingen. Met betrekking tot de derde vraag stelt de verwijzende rechter dat het masterplan juist tot doel heeft het kader voor de toekenning van nieuwe vergunningen te vormen. Aangezien het masterplan is voorzien in het wettelijk vastgestelde bestemmingsplan en duidelijk wordt genoemd in het rapport van de inspecteur, en dus ook in de procedure voor de daadwerkelijke toekenning van de aan de orde zijnde vergunning, bestaat er een band tussen het masterplan en de vaststelling van een kader voor de toekenning van nieuwe vergunningen die toereikend is om te concluderen dat het onder artikel 3, lid 2, onder a), valt. De vierde vraag is of artikel 2 van richtlijn 2011/92 eraan in de weg staat dat de bevoegde instantie bij de milieueffectbeoordeling rekening houdt met bindende beleidsmaatregelen van de regering die, in bepaalde omstandigheden, situaties vaststellen waarin de toekenning van een vergunning niet mag worden uitgesloten. De verwijzende rechter stelt dat het doel en de opzet van de MEB-richtlijn er juist in  bestaan milieueffecten vast te stellen, zodat een objectief en op het milieu gebaseerd oordeel kan worden gevormd over de vraag of die effecten aanvaardbaar zijn. Ook deze vraag moet derhalve bevestigend worden beantwoord.

Prejudiciële vraag:

1. Impliceert artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42/EG dat het begrip „plannen en programma’s [...] alsook de wijzigingen ervan, [...] die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld [...]” een plan of een programma omvat dat gezamenlijk wordt opgesteld en/of vastgesteld door een lokale overheid en een opdrachtgever uit de particuliere sector die eigenaar is van terreinen die grenzen aan terreinen die eigendom zijn van een lokale overheid?

2.  Impliceert artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42/EG dat het begrip „plannen en programma’s [...] alsook de wijzigingen ervan, [...] die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven” betrekking heeft op een plan of een programma dat uitdrukkelijk is voorzien in een wettelijk vastgesteld bestemmingsplan van een lokale overheid (aangezien het bestemmingsplan is opgesteld op grond van een wettelijke bepaling), in het algemeen of wanneer in het bestemmingsplan is bepaald dat de lokale overheid „gebiedsspecifieke richtsnoeren voor strategische ontwikkelings- en vernieuwingsgebieden zal opstellen [...] met gebruikmaking van de geschikte mechanismen van lokale plannen [...], masterplannen en lokale plannen ter verbetering van het milieu”?

3. Impliceert artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42/EG dat het begrip „plannen en programma’s [...] die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij richtlijn 85/337/EEG genoemde projecten [...]” ziet op een plan of een programma dat op zich niet bindend is, maar uitdrukkelijk is voorzien in een wettelijk vastgesteld bestemmingsplan dat bindend is of in wezen voorstelt of beoogt een plan te wijzigen dat zelf werd onderworpen aan een strategische milieubeoordeling?

4. Staat artikel 2, lid 1, van richtlijn 2011/92/EU eraan in de weg dat de bevoegde instantie bij de milieueffectbeoordeling rekening houdt met bindende beleidsmaatregelen van de regering – in het bijzonder die welke niet uitsluitend op milieucriteria zijn gebaseerd – die, in bepaalde omstandigheden, situaties vaststellen waarin de toekenning van een vergunning niet mag worden uitgesloten?

Aangehaalde (recente) jurisprudentie:

Specifiek beleidsterrein: IenW