EU-Gerecht: Raad mocht volledige openbaarmaking van het JDR-advies over het Commissievoorstel voor de MFK-Rechtsstaatverordening niet weigeren
Nieuwsbericht | 10-05-2021
Het gaat om de uitspraak van het EU-Gerecht van 21 april 2021 in de zaak T-252/19, Pech en Zweden tegen de Raad.
Achtergrond
Aanleiding voor deze zaak is het in 2018 ingediende verzoek van meneer Pech, een Franse burger werkzaam bij een universiteit in het VK, tot openbaarmaking van een advies van de Juridische Dienst van de Raad (hierna: JDR-advies) op grond van verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna: de Eurowob). Het gaat in deze zaak om het JDR-advies dat betrekking heeft op het Commissievoorstel voor de MFK-rechtsstaatverordening (lees hier meer over deze verordening). In het JDR-advies wordt onder meer ingegaan op de verenigbaarheid van dat Commissievoorstel met artikel 7 EU-Verdrag (gevaar voor ernstige schending EU-waarden), op de geschiktheid ten aanzien van de voorgestelde rechtsgrondslag en op de stemprocedures voor de voorgestelde uitvoeringshandelingen door de Raad.
In reactie op dit verzoek van de heer Pech heeft de Raad op 10 december 2018 besloten om openbaarmaking van het advies gedeeltelijk te weigeren. Vervolgens heeft meneer Pech een zogenaamd confirmatief verzoek bij de Raad ingediend, waarin hij vraagt om herziening van het besluit van de Raad van 10 december 2018. De Raad bevestigde op 12 februari 2019 zijn besluit om de volledige toegang tot het JDR-advies te weigeren, waarbij de Raad zich beriep op twee uitzonderingsgronden uit de Eurowob. Ten eerste stelde de Raad dat volledige openbaarmaking van het JDR-advies geweigerd mag worden omdat dit zou leiden tot een ernstige ondermijning van de bescherming van het besluitvormingsproces (artikel 4, lid 3, Eurowob). Ten tweede zou volledige openbaarmaking volgens de Raad leiden tot een ondermijning van de bescherming van het juridisch advies (artikel 4, lid 2, tweede streepje, Eurowob).
Tegen dit besluit van 12 februari 2019 heeft Pech vervolgens beroep ingesteld bij het EU-Gerecht. In beroep voerde Pech aan dat de Raad geen geslaagd beroep kon doen op de hiervoor genoemde uitzonderingsgronden uit de Eurowob. Zweden heeft in deze procedure geïntervenieerd aan de zijde van de heer Pech.
EU-Gerecht
Het EU-Gerecht brengt in herinnering dat het uitgangspunt van de Eurowob een zo ruim mogelijke toegang tot documenten is. Uit vaste rechtspraak van het EU-Hof blijkt dat de uitzonderingsgronden uit de Eurowob strikt moeten worden uitgelegd. Voor een geslaagd beroep op één van de uitzonderingsgronden moet worden onderbouwd hoe openbaarmaking daadwerkelijk en concreet het te beschermen belang zou ondermijnen en waarom dit risico redelijkerwijs voorzienbaar is en niet louter hypothetisch (zie bijvoorbeeld zaak C-57/16 P, ClientEarth/Commissie).
Bescherming van het besluitvormingsproces
Vervolgens oordeelt het EU-Gerecht dat de Raad, in het licht van de hierboven genoemde toets, geen geslaagd beroep kon doen op de bescherming van het besluitvormingsproces in de zin van artikel 4, lid 3, Eurowob. Daarbij oordeelt het EU-Gerecht dat een Commissievoorstel bedoeld is om te worden bediscussieerd. Transparantie over bijvoorbeeld de keuze voor een rechtsgrondslag zal volgens het EU-Gerecht het besluitvormingsproces juist versterken in plaats van bemoeilijken. Daarnaast oordeelt het EU-Gerecht dat de complexiteit van de besprekingen in de Raad, de uiteenlopende standpunten tussen de lidstaten, de gevoeligheid en het controversiële karakter van de juridische kwesties waar het advies betrekking op heeft, op zichzelf geen beroep op deze uitzonderingsgrond rechtvaardigen. Ook moet een gevoelige kwestie volgens het EU-Gerecht niet verward worden met een gevoelig document. Het betreffende JDR-advies gaat in op kwesties die regelmatig aan de orde komen tijdens een wetgevingsprocedure, zoals de keuze voor de rechtsgrondslag. Tot slot kan, in tegenstelling tot wat de Raad heeft aangevoerd, volgens het EU-Gerecht voor wat betreft de openbaarheid van documenten geen onderscheid worden gemaakt tussen documenten van politieke besluitvormers enerzijds en documenten van technische diensten zoals de JDR anderzijds.
Bescherming van het juridisch advies
Bovendien kon de Raad volgens het EU-Gerecht geen geslaagd beroep doen op de bescherming van het juridisch advies in de zin van artikel 4, lid 2, tweede streepje, Eurowob. In eerdere rechtspraak heeft het EU-Hof geoordeeld dat de Eurowob in beginsel een verplichting vastlegt tot openbaarmaking van de adviezen van de JDR inzake een wetgevingsproces. Deze constatering neemt echter niet weg dat de openbaarmaking van een specifiek juridisch advies, dat is gegeven in de context van een wetgevingsproces maar dat een bijzonder gevoelig karakter heeft of een bijzonder ruime strekking, die verder gaat dan het desbetreffende wetgevingsproces, kan worden geweigerd uit hoofde van de bescherming van juridische adviezen. In een dergelijk geval dient de betrokken instelling volgens het EU-Gerecht de weigering uitvoerig te motiveren (zie gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Turco en Zweden/Raad).
Volgens het EU-Gerecht is echter geen sprake van een ‘bijzonder gevoelig karakter’ wanneer, zoals de Raad naar voren had gebracht, het wetgevingsproces op zichzelf gevoelig is. Het EU-Gerecht oordeelt dat vereist is dat de inhoud van het betreffende juridische advies een bijzonder gevoelig karakter heeft. Het feit dat de juridische vraagstukken die in het kader van een dergelijk proces aan de orde worden gesteld controversieel kunnen zijn en voorwerp van onenigheid kunnen zijn brengt daar geen verandering in.
Ook heeft het JDR-advies volgens het EU-Gerecht geen ‘bijzonder ruime strekking’. Het feit dat het JDR-advies ingaat op bijvoorbeeld de geschiktheid van een rechtsbasis en ook op de stemprocedures voor de voorgestelde uitvoeringshandelingen door de Raad, maakt niet dat dit advies een bijzonder ruime strekking heeft. De behandeling van deze kwesties in het advies reikt namelijk niet verder dan het desbetreffende wetgevingsproces over de MFK-rechtstaatverordening.
Daarnaast heeft de Raad volgens het EU-Gerecht niet aangetoond dat openbaarmaking het vermogen van de Raad om zijn standpunt in gerechtelijke procedures te verdedigen zou ondermijnen. De mogelijkheid van toekomstige gerechtelijke procedures is immers slechts hypothetisch en de Raad heeft niet uitgelegd hoe openbaarmaking het vermogen van de Raad om zich te verdedigen zou kunnen schaden, aldus het EU-Gerecht.
Gelet op het bovenstaande vernietigt het EU-Gerecht het besluit van de Raad van 12 februari 2019. De Raad heeft de mogelijkheid om hoger beroep bij het EU-Hof in te stellen tegen deze uitspraak van het EU-Gerecht.
Meer informatie:
