EU-Hof: EU-wetgever is bevoegd om te beslissen over de plaats van de zetel van EU-agentschappen
Nieuwsbericht | 22-07-2022
Het gaat om de arresten van het EU-Hof van 14 juli 2022 in de gevoegde zaken C-59/18 en C-182/18, de zaak C-743/19 en de gevoegde zaken C-106/19 en C-232/19.
Achtergrond
In november 2017, na de kennisgeving door het Verenigd Koninkrijk van zijn voornemen om zich uit de EU terug te trekken, hebben de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in de marge van de Raad van de EU de stad Amsterdam gekozen ter vervanging van Londen als nieuwe locatie voor de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) (hierna: EMA-besluit). In juni 2019 hebben de vertegenwoordigers in onderlinge overeenstemming besloten dat de nieuw opgerichte Europese Arbeidsautoriteit (ELA) haar zetel in Bratislava zou hebben (hierna: ELA-besluit).
In de gevoegde zaken C-59/18 en C-182/18 komen de Italiaanse Republiek en de gemeente Milaan op tegen het EMA-besluit. In de zaak C-743/19 komt het Europees Parlement op tegen het ELA-besluit. In de gevoegde zaken C-106/19 en C-232/19 stellen de Italiaanse Republiek en de gemeente Milaan de rechtmatigheid van verordening 2018/1718 (hierna: EMA-verordening) ter discussie. De EMA-verordening bepaalt dat de zetel van het EMA naar Amsterdam wordt verplaatst.
Deze zaken bij het EU-Hof geven aanleiding tot een aantal vragen. Ten eerste de vraag of besluiten van de vertegenwoordigers van de lidstaten betreffende de plaats van de zetel van agentschappen van de EU binnen de werkingssfeer van artikel 341 van het EU-Werkingsverdrag vallen. In de tweede plaats de vraag of tegen een collectief besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 van het EU-Werkingsverdrag kan worden ingesteld. En in de derde plaats de vraag wat krachtens het EU-recht de juridische status is van besluiten van de vertegenwoordigers van de lidstaten waarin de EU-Verdragen niet voorzien.
EU-Hof
Werkingssfeer van artikel 341 EU-Werkingsverdrag
Het EU-Hof oordeelt dat artikel 341 van het EU-Werkingsverdrag, bepalende dat de zetel van de ‘instellingen’ van de EU in onderlinge overeenstemming door de regeringen der lidstaten wordt vastgesteld, niet kan worden aangevoerd als grondslag voor beslissingen over de zetel van ‘organen en instanties’ van de EU.
Volgens het EU-Hof heeft het begrip ‘instellingen’ in de zin van artikel 341 EU-Werkingsverdrag betrekking op een specifieke lijst van instellingen die expliciet in artikel 13, lid 1 van het EU-Verdrag worden genoemd. De ‘organen en instanties van de EU’, waaronder agentschappen zoals het EMA en de ELA, vallen niet onder het begrip ‘instellingen’.
De bevoegdheid om te beslissen over de plaats van de zetel van een agentschap komt dus niet toe aan de lidstaten, maar aan de EU-wetgever. De EU-wetgever dient daarbij te handelen overeenkomstig de procedures die zijn neergelegd in de inhoudelijk relevante bepalingen van de EU-Verdragen.
Beroep tot nietigverklaring van een besluit van de vertegenwoordigers der lidstaten
Het EU-Hof brengt in herinnering dat het criterium betreffende de auteur het enige relevante criterium is om uit te sluiten dat de rechterlijke instanties van de EU bevoegd zijn om kennis te nemen van een rechtsmiddel tegen handelingen van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten.
Centraal staat de vraag of het EMA-besluit en het ELA-besluit kunnen worden aangemerkt als een besluit waarvan de Raad de auteur is. Het EU-Hof oordeelt dat het EMA-besluit en het ELA-besluit besluiten vormen die niet kunnen worden aangemerkt als handelingen van de Raad. Die besluiten vormen echter gezamenlijk, in onderlinge overeenstemming door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten genomen besluiten.
Het EU-Hof oordeelt dat het begrip ‘handelingen’ in de zin van artikel 263 van het EU-Werkingsverdrag, waar tegen een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld, niet kan worden uitgebreid tot handelingen van de lidstaten (zoals de hierboven genoemde besluiten). Indien een dergelijke uitbreiding zou worden aanvaard, zou dit tot gevolg hebben dat de EU-rechter rechtstreeks toezicht uitoefent op de handelingen van de lidstaten en daardoor de rechtsmiddelen worden omzeild waarin specifiek is voorzien voor het geval de lidstaten de krachtens de EU-Verdragen op hen rustende verplichtingen niet nakomen.
Juridische status van besluiten van de vertegenwoordigers van de lidstaten
Het EMA-besluit en het ELA-besluit vormen besluiten die de lidstaten hebben genomen op een gebied waarvoor de EU-Verdragen geen optreden door hen voorzien. Dergelijke besluiten hebben volgens het EU-Hof daarom geen bindende rechtsgevolgen in het EU-recht.
In die context staat het aan de EU-wetgever om overeenkomstig de in de EU-Verdragen neergelegde procedures een EU-handeling vast te stellen waarbij de politieke beslissing van de lidstaten wordt bekrachtigd of daar juist van afwijkt. Alleen die rechtshandeling van de EU-wetgever kan bindende rechtsgevolgen in het EU-recht sorteren. Die rechtshandeling moet ook noodzakelijkerwijs voorafgaan aan enige concrete uitvoeringsmaatregel voor de (nieuwe) vestiging van de zetel van het betrokken agentschap.
Prerogatieven van het Europees Parlement
Met betrekking tot het EMA vormt artikel 71 bis van verordening 726/2004 de enige dwingende EU-rechtelijke bepaling voor de vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA. Die bepaling is ingevoerd bij verordening 2018/1718 en die verordening is vastgesteld door de EU-wetgever, dat wil zeggen de Raad en het Europees Parlement.
Het EU-Hof oordeelt dat aan besluiten van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, die zijn vastgesteld op basis van specifieke materiële en procedure regels die zijn overeengekomen buiten enig EU-rechtelijk kader, geen enkele bindende kracht wordt toegekend die de beoordelingsbevoegdheid van de EU-wetgever zou kunnen beperken. Dergelijke besluiten kunnen dan ook geen afbreuk doen aan de bevoegdheden die de EU-instellingen in het kader van de gewone wetgevingsprocedure genieten.
Vervolgens oordeelt het EU-Hof dat de rol van het Europees Parlement als medewetgever bij de vaststelling van verordening 2018/1718 zich niet heeft beperkt tot een zuiver formele rol en dat geenszins afbreuk is gedaan aan de prerogatieven van het Europees Parlement. Uit de relevante feiten kan ook niet worden afgeleid dat het Europees Parlement zich bij de vaststelling van de verordening gebonden achtte door het EMA-besluit.
Meer informatie:
