EU-Hof: Europese Commissie kan zich niet uitspreken over de verenigbaarheid van steunmaatregelen zonder eerst vast te stellen dat die maatregelen staatssteun vormen
Nieuwsbericht | 28-06-2024
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 13 juni 2024 in zaak C-40/23 P (Europese Commissie/Nederland inzake de Hemwegcentrale).
Achtergrond De Nederlandse autoriteiten hebben op 27 maart 2019 de Europese Commissie in kennis gesteld van een ontwerp van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie overeenkomstig richtlijn (EU) 2015/1535 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij. Dit wetsontwerp, dat tot doel had de uitstoot van kooldioxide-emissies (CO2) in Nederland te verminderen en dat voorzag in de tegemoetkoming voor de schade die is toegebracht aan een kolencentrale die, ten opzichte van andere centrales van dezelfde soort, onevenredig zwaar wordt geraakt door het verbod op het gebruik van kolen voor de elektriciteitsproductie, is niet overeenkomstig artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag bij de Europese Commissie aangemeld.
Na de kennisgeving van het wetsontwerp overeenkomstig richtlijn 2015/1535 heeft de Commissie op eigen initiatief het onderzoek van de informatie over vermeende steun aangevat.
Op 11 december 2019 heeft het Koninkrijk der Nederlanden de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie (Stb. 2019, 493) aangenomen. Artikel 4 van deze wet voorzag in de mogelijkheid om een tegemoetkoming te verlenen aan een centrale die, ten opzichte van andere centrales, onevenredig zwaar werd geraakt door het verbod op het gebruik van kolen voor de elektriciteitsproductie. Vattenfall NV, die een van de vijf kolencentrales in Nederland, namelijk Hemweg 8, exploiteert, heeft op die grond een nadeelcompensatie van 52,5 miljoen euro ontvangen van de Nederlandse Staat. Deze centrale heeft, in tegenstelling tot de vier andere kolencentrales in Nederland, wegens zijn slechte technische milieukenmerken namelijk niet kunnen genieten van de overgangsperiode waarin die wet voorzag en was dus gedwongen om vervroegd te sluiten.
Op 12 mei 2020 heeft de Commissie haar staatssteunbesluit vastgesteld. Wat het bestaan van staatssteun betreft, is de Commissie in overweging 48 van dat besluit tot de slotsom gekomen dat “op basis van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte informatie [...] niet met voldoende zekerheid kon worden geconcludeerd dat in deze zaak een recht op een compensatie van 52,5 miljoen euro bestond”. De Commissie heeft daaruit afgeleid dat “niet kon worden uitgesloten dat met de maatregel aan de betrokken onderneming staatssteun werd verleend”. De Commissie heeft zich in overweging 49 van dat besluit evenwel op het standpunt gesteld dat ”in deze zaak geen definitieve conclusie diende te worden getrokken over de vraag of de betrokken maatregel de exploitant al dan niet een voordeel verleende en dus staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde, omdat zelfs indien er sprake zou zijn van staatssteun, de Commissie van oordeel was dat de maatregel verenigbaar was met de interne markt”. De Commissie is tot de slotsom gekomen dat de betrokken maatregel verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), EU-Werkingsverdrag .
Nederland stelt bij verzoekschrift van 21 juli 2020 beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit in bij het EU-Gerecht. Nederland voert vijf middelen tot nietigverklaring aan. De eerste drie middelen worden aangevoerd voor het geval dat het litigieuze besluit, niettegenstaande de bewoordingen ervan, zo moest worden opgevat dat het de kwalificatie van de betrokken maatregel als staatssteun impliceerde. Het vierde en het vijfde middel, die tegen dat besluit waren gericht omdat het zich niet over een dergelijke kwalificatie had uitgesproken, waren respectievelijk ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie om een maatregel verenigbaar te verklaren op grond van artikel 107, lid 3, EU-Werkingsverdrag , zonder deze maatregel vooraf als staatssteun te hebben aangemerkt, en aan schending van het rechtszekerheidsbeginsel.
Bij het bestreden arrest van 16 november 2022, Nederland/Commissie ( T‑469/20 ) heeft het EU-Gerecht, na te hebben vastgesteld dat de Commissie zich in het litigieuze besluit niet had uitgesproken over de vraag of de betrokken maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag vormde, het beroep toegewezen op grond van het vierde en het vijfde middel tot nietigverklaring. Met haar hogere voorziening verzoekt de Commissie het EU-Hof om het bestreden arrest te vernietigen en het beroep ongegrond te verklaren.
Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Commissie één middel aan, bestaande uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel stelt dat sprake zou zijn van een onjuiste uitleg van artikel 107, lid 3, EU-Werkingsverdrag en artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 (de Procedureverordening) en het tweede onderdeel stelt dat er sprake zou zijn van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitleg van het rechtszekerheidsbeginsel. De Commissie voert hierbij aan dat het EU-Gerecht, door te oordelen dat de Commissie niet bevoegd is om te oordelen dat een maatregel verenigbaar is met de interne markt zonder eerst te hebben vastgesteld dat deze maatregel staatssteun vormde, artikel 107, lid 3, EU-Werkingsverdrag en artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 heeft geschonden door een letterlijke uitleg te geven aan deze bepalingen die onterecht restrictief is.
EU-Hof In hoger beroep gaat het om de vraag of het EU-Gerecht in het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 107, lid 3, EU-Werkingsverdrag en artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 de Europese Commissie verplichten om een maatregel als staatssteun aan te merken alvorens te beslissen dat deze maatregel verenigbaar is met de interne markt.
Onder verwijzing naar de punten 51 tot en met 60 van het bestreden arrest betoogt de Commissie dat de letterlijke uitleg die het EU-Gerecht aan artikel 107, lid 3 geeft, onterecht restrictief is. De Commissie betoogt om te beginnen dat de term “steun” in artikel 107, lid 3 in algemene zin en niet in technische zin wordt gebruikt om staatssteun aan te duiden.
Het EU-Hof merkt op dat de term steun in artikel 107, lid 1, in samenhang met de andere verwijzingen in deze bepaling, weliswaar in de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis wordt gebruikt, maar dat deze term in artikel 107, lid 3 enkel wordt gebruikt om staatssteun aan te duiden. Uit artikel 107, lid 1 in zijn geheel beschouwd, volgt namelijk dat enkel de maatregelen die voldoen aan de voorwaarden van dat lid 1 en bijgevolg staatssteun vormen, behoudens de afwijkingen waarin het Verdrag voorziet, onverenigbaar zijn met de interne markt. Daarom kan artikel 107, lid 3 dat, in afwijking van deze bepaling, de maatregelen opsomt die als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd, volgens het EU-Hof enkel betrekking hebben op staatssteun. De Commissie stelt volgens het EU-Hof dus ten onrechte dat de letterlijke uitleg van artikel 107, lid 3 door het EU-Gerecht onjuist is.
Artikel 107 bevat weliswaar geen procedureregels en heeft ook niet rechtstreeks betrekking op de bevoegdheden van de Commissie, maar dit neemt volgens het EU-Hof niet weg dat verder uit deze bepaling blijkt dat de kwalificatie van een maatregel als staatssteun in de zin van lid 1 van die bepaling een voorafgaande voorwaarde is voor de eventuele toepassing van de afwijking waarin lid 3 van die bepaling voorziet. De Europese Unie beschikt dan ook over een bevoegdheid om zich uit te spreken over de verenigbaarheid met de interne markt van maatregelen die staatssteun vormen, maar niet over de verenigbaarheid van maatregelen waarvan niet is vastgesteld dat zij staatssteun vormen. De artikelen 108 en 109 EU-Werkingsverdrag verlenen deze bevoegdheid aan de Commissie en de Raad van de Europese Unie, die daarbij onder toezicht van het EU-Hof staan.
Wat betreft de kritiek van de Commissie op de verwijzingen van het EU-Gerecht naar de arresten van British Aggregates/Commissie ( C‑487/06 P ) en Commissie/Kronoply en Kronotex ( C‑83/09 P ), merkt het EU-Hof op dat die arresten weliswaar niet specifiek betrekking hadden op de vraag of de Commissie bevoegd was om een besluit vast te stellen om geen bezwaar te maken tegen een maatregel waarvan zij niet heeft vastgesteld dat het om staatssteun ging, maar dit neemt niet weg dat het EU-Hof in die arresten, in overeenstemming met de bewoordingen van artikel 107, heeft geoordeeld dat de vaststelling dat een maatregel staatssteun vormt, voorafgaat aan het onderzoek naar de eventuele verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt. Daaraan wordt toegevoegd dat het EU-Hof in andere zaken heeft verklaard dat “de Commissie verplicht is om de formele onderzoeksprocedure in te leiden indien [...] er [bij haar] na het in artikel 4 van verordening 2015/1589 bedoelde eerste onderzoek [...] twijfel blijft bestaan over de kwalificatie zelf van die maatregel als ‚steun’ in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU” (zie ook arrest C‑562/19 P en arrest C‑174/19 P ).
Voorts heeft het EU-Hof geoordeeld dat “de vraag of een maatregel als staatssteun moet worden aangemerkt, [...] [voorafgaat] aan het in voorkomend geval te voeren onderzoek of een onverenigbare steunmaatregel in de zin van artikel 107 VWEU overeenkomstig artikel 106, lid 2 , VWEU desondanks noodzakelijk is voor de vervulling van de aan de begunstigde van de betrokken maatregel opgedragen taak” (zie ook arrest C‑445/19 ).
Met betrekking tot het argument van de Commissie dat het standpunt van het EU-Gerecht de Commissie in een impasse plaatst en haar in omstandigheden als die van de onderhavige zaak belet om na het eerste onderzoek een besluit vast te stellen, merkt het EU-Hof op dat deze impasse uitsluitend het gevolg is van het onjuiste standpunt dat de Commissie bevoegd is om te besluiten dat er geen twijfel bestaat over de verenigbaarheid van een maatregel die zij niet als staatssteun heeft aangemerkt, en dus niet bevoegd is om in een dergelijke situatie een formele onderzoeksprocedure in te leiden. Aangezien dit standpunt wordt verworpen, is er volgens het EU-Hof geen sprake van een impasse en had de formele onderzoeksprocedure moeten worden ingeleid overeenkomstig artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589 en de relevante rechtspraak.
Artikel 4, lid 6, van verordening 2015/1589 heeft tot doel om het verzuim te verhelpen van de Commissie om haar beslissingsbevoegdheid op grond van dat artikel 4 uit te oefenen. Deze bepaling, gelezen in het licht van met name overweging 7 van deze verordening, kan volgens het EU-Hof niet de grondslag vormen voor een bevoegdheid van de Commissie om te besluiten dat een maatregel die zij niet als staatssteun heeft aangemerkt, verenigbaar is met de interne markt. De omstandigheid dat er in artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589 sprake is van een eerste beoordeling van de maatregel, betekent niet dat de Commissie het eerste onderzoek kan beëindigen met een besluit om geen bezwaar te maken tegen een maatregel die zij niet als staatssteun heeft aangemerkt.
Met betrekking tot de stelling van de Commissie dat er situaties bestaan waarin het, gelet op zowel het beginsel van behoorlijk bestuur als het belang van de belanghebbenden, passender is om uit te maken of de maatregel verenigbaar is met de interne markt dan om te bepalen of deze maatregel steun uitmaakt, merkt het EU-Hof op dat dit beginsel en de aldus aangevoerde opportuniteitsoverwegingen niet kunnen afdoen aan de opzet en de samenhang van artikel 107 EU-Werkingsverdrag . Het is in dit verband irrelevant dat de Commissie zich met betrekking tot het beginsel van behoorlijk bestuur beroept op het arrest Raad/Boehringer ( C‑23/00 P ), om te rechtvaardigen dat zij de verenigbaarheid van een maatregel met de interne markt kan onderzoeken zonder te hebben vastgesteld dat deze maatregel staatssteun vormt. Uit dat arrest blijkt weliswaar dat het aan de Unierechter staat om te beoordelen of het in de omstandigheden van het geval in het belang van een goede rechtsbedeling is om het beroep ongegrond te verklaren zonder uitspraak te doen over de door de verwerende partij aangevoerde middelen van niet-ontvankelijkheid, maar de problematiek die in de onderhavige zaak aan de orde is, heeft betrekking op de bevoegdheid van de Commissie om bepaalde besluiten te nemen. Deze bevoegdheid van de Commissie moet worden uitgeoefend met inachtneming van de in de Verdragen gestelde voorwaarden. Dit vereist dat deze instelling zich uitspreekt over de kwalificatie van een maatregel als staatssteun, alvorens in voorkomend geval te kunnen onderzoeken of een dergelijke steunmaatregel, ondanks deze kwalificatie, als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd. De Commissie kan zich volgens het EU-Hof dus niet aan die verplichting onttrekken op grond van overwegingen die verband houden met de mate van gemak waarmee een dergelijke kwalificatie of een dergelijk onderzoek van de verenigbaarheid in een concreet geval kan plaatsvinden.
Het EU-Hof concludeert dat het eerste onderdeel van het enige middel moet worden afgewezen en wijst ook de hogere voorziening af.
Meer informatie: ECER-dossier : Staatssteun ECER-bericht : AG concludeert dat hoger beroep van Commissie in Nederlandse Hemwegcentrale staatssteunzaak gegrond is (1 maart 2024)
