A-G concludeert dat hoger beroep van Commissie in Nederlandse Hemwegcentrale staatssteunzaak gegrond is

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (hierna: A-G) Campos Sánchez-Bordona van 22 februari 2024 in de zaak C-40/23 P (Commissie- Nederland/ Hemweg).

Achtergrond
In deze zaak gaat het om een hoger beroep dat de Europese Commissie bij het EU-Hof heeft ingesteld tegen een eerdere uitspraak van het EU-Gerecht ( T-469/20 van 16 november 2022, zie ook dit ECER-bericht). In die zaak bij het EU-Gerecht heeft Nederland bestreden dat de nadeelcompensatie die door de Minister van EZK is betaald aan de exploitant van de kolencentrale aan de Hemweg te Amsterdam (Vattenfall) moest worden beoordeeld onder de staatssteunregels.

De compensatie is betaald vanwege de vroegtijdige sluiting van de centrale als gevolg van de invoering van een wettelijk verbod op het gebruik van kolen voor de productie van elektriciteit in het kader van de verduurzaming. De Europese Commissie paste bij haar staatssteuntoets van de compensatiemaatregel het staatssteunkader toe zonder zich expliciet uit te spreken of sprake was van steun in de zin van (artikel 107, lid 1 van) het EU-Werkingsverdrag en achtte de maatregel verenigbaar met de interne markt.

Nederland heeft dit besluit aangevochten en onder meer betoogd dat de Commissie alleen kan aannemen dat sprake is van gerechtvaardigde steun als zij eerst vaststelt dat sprake is van steun. Het EU-Gerecht was het daar mee eens en vernietigde in de uitspraak van november 2022 het eerdere besluit van de Commissie. De Commissie wendt zich vervolgens tot het EU-Hof middels een hoger beroep tegen de uitspraak van het EU-Gerecht. De A-G conclusie inzake beoordeling van dit hoger beroep is op 22 februari 2024 uitgekomen.

Conclusie A-G
De Commissie voert ter ondersteuning van haar hogere voorziening één middel aan, dat bestaat uit twee onderdelen: a) onjuiste uitleg van artikel 107, lid 3, EU-Werkingsverdrag en van artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 , en b) onjuiste rechtsopvatting bij de uitleg van het rechtszekerheidsbeginsel.

De A-G merkt op dat het probleem dat in dit eerste onderdeel van het middel in hogere voorziening wordt opgeworpen (onjuiste uitleg artikel 107 en artikel 4), in beginsel eenvoudig lijkt, maar de oplossing ervan is een delicate en complexe aangelegenheid. Volgens de A-G heeft het EU-Gerecht ten onrechte geoordeeld dat de Commissie ”haar bevoegdheden te buiten [is] gegaan” in een besluit dat juist voortvloeit uit de uitoefening van de haar bij de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag en verordening 2015/1589 verleende bevoegdheden.

Volgens het EU-Gerecht is de Commissie in geen geval bevoegd om een besluit vast te stellen waarbij de verenigbaarheid van een overheidsmaatregel met de interne markt wordt vastgesteld indien zij deze maatregel niet vooraf als staatssteun heeft aangemerkt. Volgens de A-G geeft dit oordeel blijk van een onjuiste rechtsopvatting, die moet worden gecorrigeerd. Tot de bij de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag aan de Commissie toegekende bevoegdheden behoort die om een (op grond van artikel 4 van verordening 2015/1589 gestart) eerste onderzoek te beëindigen zonder bezwaar te maken tegen de onderzochte nationale maatregel. Dit is volgens de A-G wat er in casu is gebeurd. Dat neemt niet weg dat, door in die zin te beslissen, een gegeven besluit een gebrek (dat geen onbevoegdheid behelst) kan vertonen dat het besluit ongeldig maakt als gevolg van het feit dat artikel 107, lid 3, onder c), EU-Werkingsverdrag op een onderzochte maatregel is toegepast zonder dat eerst is vastgesteld of de maatregel al dan niet staatssteun vormt.

De bevoegdheid van de Commissie terzijde gelaten, moet het onderhavige beroep volgens de A-G daarom worden toegespitst op de vraag of het stelsel voor toezicht op staatssteun (artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag en verordening 2015/1589) strikt moet worden uitgelegd dan wel het mogelijk maakt dat de zienswijze van de Commissie wordt gehanteerd. Die instelling is voorstander van een teleologische en functionele opvatting van de taken die haar zijn toevertrouwd als hoedster van de mededinging in de interne markt.

Het is volgens de A-G juist dat de argumenten die pleiten voor een strikte uitleg, zoals die welke door het Gerecht is uiteengezet en in deze hogere voorziening wordt verdedigd door de Nederlandse regering, legio zijn en niet gespeend zijn van een deugdelijke onderbouwing. Naar de mening van de A-G zou het in situaties zoals in casu, echter noodzakelijk kunnen zijn om over te gaan tot een nieuwe lezing van de toepasselijke regeling, teneinde een letterlijke en een teleologische benadering te combineren, hetgeen uiteindelijk tot erkenning van de geldigheid van het litigieuze besluit zal leiden.

Aan de hand van een uitleg van de  relevante rechtspraak van het EU-Hof en een gecombineerde functionele uitleg van het toepasselijke recht (artikel 107 en 108 EU-Werkingsverdrag) komt de A-G tot de conclusie dat h et eerste onderdeel van het middel in hogere voorziening naar zijn oordeel slaagt, aangezien de Commissie bevoegd was om het litigieuze besluit vast te stellen. Ook concludeert de A-G dat het besluit niet lijdt aan gebreken die het ongeldig zouden maken vanwege het feit dat de Commissie de aan de orde zijnde nationale maatregel daarin verenigbaar met de interne markt heeft verklaard (en heeft afgezien van het maken van bezwaar ertegen) ongeacht of de maatregel al dan niet staatssteun is.

Inzake het tweede onderdeel van het rechtsmiddel in hoger beroep (rechtszekerheid) verwijt d e Commissie het EU-Gerecht dat het in het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitleg van het rechtszekerheidsbeginsel. De Nederlandse regering beklemtoont dat de Commissie niet bevoegd was om het litigieuze besluit vast te stellen en bijgevolg het legaliteitsbeginsel heeft geschonden, hetgeen een schending van het rechtszekerheidsbeginsel impliceert.

De A-G stelt dat indien de Commissie bevoegd is om een maatregel die zij niet eerst als steun in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag heeft aangemerkt verenigbaar met de interne markt te verklaren, het litigieuze besluit is vastgesteld in overeenstemming met het legaliteitsbeginsel. In dat geval is ook het rechtszekerheidsbeginsel geëerbiedigd. Indien de Commissie kan verklaren dat een met staatsmiddelen bekostigde maatregel verenigbaar is met de interne markt (maar zij die maatregel niet onverenigbaar kan verklaren zonder deze eerst als steun in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag aan te merken), heeft die verklaring volgens de A-G feitelijk tot gevolg dat het bestaan van vanuit het oogpunt van het Unierecht onrechtmatige steun wordt uitgesloten.

De onrechtmatigheid van (hypothetische) staatssteun is onlosmakelijk verbonden met de vraag of die steun verenigbaar is met de interne markt of niet. Alleen – met staatsmiddelen bekostigde – steun die niet alleen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, maar ook de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, is onverenigbaar met de interne markt en daarom onrechtmatig.

Daarom impliceert de beoordeling dat een dergelijke maatregel – ongeacht of deze uiteindelijk staatssteun vormt of niet – verenigbaar is met de interne markt, volgens de A-G ook de vaststelling dat die maatregel, indien deze wel steun vormt, niet als onrechtmatige steun in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag kan worden aangemerkt. Zo bezien vormt de vaststelling in het litigieuze besluit dat de aan de orde zijnde maatregel verenigbaar is met de interne markt, een impliciete bevestiging dat er geen sprake is van onrechtmatige steun in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag. Uitgaande van deze aanname ziet de A-G geen reden om aan te nemen dat in deze zaak het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden.

In de eerste plaats bevestigt het litigieuze besluit, doordat de Commissie geen bezwaar maakt tegen de maatregel, de geldigheid van die maatregel en indirect ook de beoordeling van de Nederlandse regering, waardoor er vrij baan wordt gegeven aan de uitvoering van de maatregel zonder dat er sprake is van enig Unierechtelijk voorbehoud.

In de tweede plaats komen de zorgen over een toekomstige en hypothetische nationale rechterlijke uitspraak waarbij de maatregel die door de Commissie verenigbaar met de interne markt is verklaard, en die derhalve vanuit Unierechtelijk perspectief rechtmatig is, wordt aangemerkt als een met artikel 107, lid 1, VWEU strijdige steunmaatregel, de A-G voor als ongegrond. Het besluit van de Commissie waarin zij zich aldus uitspreekt, kan niet worden herzien door de nationale rechter, aldus de A-G. Het Gerecht sluit zich aan bij het standpunt van de Nederlandse regering door er in punt 65 van het bestreden arrest op te wijzen dat de concurrenten van Vattenfall een procedure bij de nationale rechter aanhangig zouden kunnen maken opdat deze “de [aan de orde zijnde] maatregel als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU [aanmerkt]”. Volgens de A-G staat het besluit van de Commissie echter feitelijk in de weg aan deze mogelijkheid.

In de derde plaats ziet de A-G evenmin dat er zich later problemen zouden kunnen voordoen in verband met een toekomstige cumulatie met nieuwe steun wegens inbreuk op de regels die voorschrijven dat het totale bedrag van de ontvangen steun in aanmerking moet worden genomen of die bepaalde grenzen aan die cumulatie stellen.

De A-G concludeert dat ook dit tweede onderdeel van het middel in hogere voorziening slaagt.

Vervolgens stelt de  A-G voor dat het EU-Hof de zaak zelf afdoet. In dit verband benadrukt de A-G dat de eerste drie middelen tot nietigverklaring van het Commissiebesluit die de Nederlandse regering voor het EU-Gerecht heeft aangevoerd, door haar zijn aangevoerd voor het geval dat het litigieuze besluit kwalificatie van de aan de orde zijnde maatregel als staatssteun zou impliceren. Zoals het Gerecht heeft erkend door ze niet te analyseren, berusten deze drie middelen op een onjuiste aanname: de Commissie heeft zich in het litigieuze besluit niet uitgesproken over de aard van de maatregel, maar heeft zich beperkt tot de vaststelling dat deze, ook indien het om staatssteun zou gaan, verenigbaar is met de interne markt.

Het vierde en het vijfde middel zijn ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie om het litigieuze besluit vast te stellen respectievelijk schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Op basis van hetgeen eerder in de conclusie is uiteengezet, zijn beide middelen volgens de A-G ongegrond.

Daarom moet volgens de A-G het beroep van de Nederlandse regering worden verworpen. De A-G geeft het EU-Hof in overweging om de door de Commissie ingestelde hogere voorziening toe te wijzen, het arrest van het Gerecht van 16 november 2022, Nederland/Commissie (T‑469/20), te vernietigen en het door het Koninkrijk der Nederlanden ingestelde beroep tot nietigverklaring ongegrond te verklaren.

Opmerking: Een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.

Meer informatie:
ECER-dossier : Staatssteun