EU-Hof: kortdurende tijdelijke effecten zonder gevolgen op lange termijn mogen in principe bij verenigbaarheidstoets waterkwaliteit niet buiten beschouwing worden gelaten
Nieuwsbericht | 06-05-2022
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 5 mei 2022 in de zaak C-525/20 (Association France Nature Environnement).
Achtergrond De Association France Nature Environnement heeft zich in 2019 en 2020 tot de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) gewend met een verzoek tot nietigverklaring van een Frans decreet voor zover dat bepaalt dat aan een bepaald artikel van het milieuwetboek een laatste alinea wordt toegevoegd volgens welke, bij de beoordeling of op het gebied van waterbeleid vastgestelde programma’s en administratieve besluiten verenigbaar zijn met de doelstelling om achteruitgang van de waterkwaliteit te voorkomen, „tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben buiten beschouwing worden gelaten”. Die bepaling zou in strijd zijn met richtlijn 2000/60 (Kaderrichtlijn Water; hierna de richtlijn), met name artikel 4, lid 1, ervan, dat zich verzet tegen elke achteruitgang – tijdelijk of op lange termijn – van de toestand van waterlichamen.
De Franse ministre de la Transition écologique et solidaire betoogt voor de verwijzende rechter , de Conseil d ’État , dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling niet valt onder de in artikel 4, lid 6, van de richtlijn bedoelde afwijking, die het resultaat moet zijn van omstandigheden die zich door een natuurlijke oorzaak of door overmacht voordoen. Wel zou die vallen onder de afwijking die is vastgesteld in lid 7 van dat artikel, volgens hetwelk geen inbreuk op de richtlijn wordt gemaakt wanneer de achteruitgang van de toestand van een waterlichaam het gevolg is van nieuwe duurzame activiteiten van menselijke ontwikkeling, mits cumulatief is voldaan aan de vier in dit lid genoemde voorwaarden. In dat verband heeft de minister beleidsdocument nr. 36 betreffende de afwijkingen van de milieudoelstellingen volgens artikel 4, lid 7, overgelegd, dat in december 2017 in het kader van de „Gemeenschappelijke strategie voor de implementatie van de kaderrichtlijn water en de richtlijn overstromingen” is opgesteld door de betrokken overheidsinstanties van de lidstaten en de Europese Commissie. Volgens dat document kunnen dergelijke activiteiten worden toegestaan zonder dat de toestemming afhankelijk wordt gesteld van de naleving van de in artikel 4, lid 7, van die richtlijn genoemde voorwaarden, wanneer zij slechts een tijdelijk effect op de toestand van een waterlichaam hebben, dat van korte duur is en geen langetermijngevolgen heeft.
Volgens de verwijzende rechter hangt het antwoord af van de vraag of de bestuurlijke autoriteit, rekening houdend met de doelstelling om te voorkomen dat de kwaliteit van de oppervlaktewateren achteruitgaat, tijdelijke effecten van de haar ter goedkeuring voorgelegde programma’s en projecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben buiten beschouwing mag laten en, zo ja, onder welke voorwaarden.
De verwijzende rechter schorst de behandeling van de zaak en verzoekt het EU-Hof om een beslissing over twee prejudiciële vragen.
EU-Hof Het EU-Hof stelt in haar uitspraak dat artikel 4 van de richtlijn zo moet worden uitgelegd dat het de lidstaten niet toestaat om bij de beoordeling of een programma of een project verenigbaar is met de doelstelling om te voorkomen dat de waterkwaliteit achteruitgaat, tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor het water hebben, buiten beschouwing te laten. Dit is anders indien het duidelijk is dat dergelijke effecten naar hun aard slechts een geringe impact hebben op de toestand van de betrokken waterlichamen en deze niet kunnen leiden tot „achteruitgang” daarvan in de zin van artikel 4. Wanneer de bevoegde nationale autoriteiten tijdens de procedure tot goedkeuring van een programma of een project vaststellen dat het een dergelijke achteruitgang kan teweegbrengen, kan dat programma of dat project slechts worden goedgekeurd indien aan de voorwaarden van artikel 4, lid 7, van die richtlijn is voldaan, ook al is die achteruitgang van louter tijdelijke aard.
Artikel 4, lid 1, onder a), i), van de richtlijn bepaalt dat de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma de maatregelen ten uitvoer leggen die nodig zijn om achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen te voorkomen, onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8 van dat artikel. In dat verband heeft het EU-Hof eerder geoordeeld dat artikel 4, lid 1, onder a), van de richtlijn niet slechts in programmatische bewoordingen eenvoudige doelstellingen van beheersplanning formuleert, maar, zodra de ecologische toestand van het betrokken waterlichaam is bepaald, rechtsgevolgen sorteert in iedere fase van de procedure die door die richtlijn wordt voorgeschreven. Die bepaling bevat dus niet alleen beginselverplichtingen, maar heeft eveneens betrekking op specifieke projecten (zie ook zaak C‑461/13).
Daaruit volgt volgens het EU-Hof dat, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, iedere achteruitgang van de toestand van een waterlichaam moet worden voorkomen, ongeacht de planning op langere termijn volgens de beheersplannen en maatregelenprogramma’s. De verplichting om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewaterlichamen te voorkomen blijft dwingend in ieder stadium van de tenuitvoerlegging van de richtlijn en is van toepassing op ieder type en iedere toestand van een waterlichaam waarvoor een beheersplan is vastgesteld of had moeten worden vastgesteld. De betrokken lidstaat moet daarom zijn goedkeuring voor een project weigeren wanneer dat project de toestand van het betreffende waterlichaam kan verslechteren of het bereiken van een goede toestand van oppervlaktewaterlichamen in gevaar kan brengen, tenzij voor dat project een afwijking geldt krachtens artikel 4, lid 7, van die richtlijn (zie ook C‑461/13).
Dat betekent dat de bevoegde autoriteiten tijdens de procedure tot goedkeuring van een project en dus voordat de beslissing wordt genomen, krachtens artikel 4 van de richtlijn moeten onderzoeken of dit project negatieve gevolgen voor het water kan hebben die in strijd zijn met de verplichtingen om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewater‑ en grondwaterlichamen te voorkomen en om die toestand te verbeteren (zie ook arrest C‑535/18).
Aangaande het begrip „achteruitgang van de toestand” van een oppervlaktewaterlichaam, dat in de richtlijn niet wordt gedefinieerd, heeft het EU-Hof eerder verduidelijkt dat er sprake is van achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), i), van deze richtlijn zodra de toestand van ten minste één van de kwaliteitselementen als bedoeld in bijlage V bij die richtlijn een klasse achteruitgaat. Zelfs als die achteruitgang niet tot gevolg heeft dat het oppervlaktewaterlichaam in het algemeen wordt ingedeeld in een lagere klasse. Indien het betreffende kwaliteitselement als bedoeld in deze bijlage zich reeds in de laagste klasse bevindt, vormt iedere achteruitgang van dat element evenwel een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam (zie ook arrest C‑346/14).
In deze zaak bepaalt het aan de orde zijnde nationale voorschrift dat bij het onderzoek of achteruitgang van de toestand van oppervlaktewaterlichamen wordt tegengegaan „tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben buiten beschouwing worden gelaten”. Die bepaling beoogt mogelijk te maken dat een programma of een project dat slechts een dergelijk tijdelijk effect op de toestand van een oppervlaktewaterlichaam heeft, wordt goedgekeurd zonder dat in dat geval hoeft te worden onderzocht of is voldaan aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 4, lid 7, van de richtlijn, die in wezen zijn overgenomen in het milieuwetboek.
De regeringen die hebben geïntervenieerd in deze zaak en de Commissie stellen dat tijdelijke effecten van korte duur en zonder langetermijngevolgen voor de toestand van een oppervlaktewaterlichaam niet noodzakelijkerwijs een achteruitgang opleveren die krachtens artikel 4, lid 1, onder a), i), van de richtlijn verboden is, ook al wordt er een achteruitgang veroorzaakt. Dat blijkt met name uit hetgeen is uiteengezet in het beleidsdocument nr. 36. In deze context verwijzen zij naar de tijdsintervallen die zijn vastgesteld in artikel 5 van de richtlijn voor de beoordeling van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het oppervlaktewater, in artikel 11 voor de bijstelling van de maatregelenprogramma’s, en naar de meetfrequenties die voor de in artikel 8 van de richtlijn genoemde programma’s voor monitoring van de watertoestand zijn opgenomen in de tabel in punt 1.3.4 van bijlage V bij de richtlijn. Indien er zich geen verboden achteruitgang voordoet, komt een afwijking in de zin van artikel 4, lid 7, van die richtlijn niet in beeld.
Het EU-Hof merkt hierover op dat een dergelijke uitleg, zoals die met name blijkt uit dat (juridisch niet bindende) beleidsdocument, niet voortvloeit uit de bepalingen van de richtlijn en bovendien wordt weersproken door de algemene structuur van de richtlijn en de doelstellingen die deze nastreeft. De verplichting om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewaterlichamen te voorkomen betekent niet dat de lidstaten bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een programma of een project met de doelstelling om te voorkomen dat de waterkwaliteit achteruitgaat, rekening moeten houden met tijdelijke effecten van korte duur en zonder langetermijngevolgen wanneer vaststaat dat dergelijke effecten naar hun aard slechts een geringe impact hebben op de toestand van waterlichamen en dus niet tot achteruitgang van die toestand kunnen leiden. Dat ligt anders wanneer vaststaat dat dergelijke effecten een “achteruitgang van de toestand” in bovenbedoelde zin kunnen teweegbrengen, ook al is die van tijdelijke aard.
Hierbij acht het EU-Hof het onder meer van belang dat uit artikel 4, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 6, van de richtlijn volgt dat de plicht om te voorkomen dat de toestand van oppervlaktewaterlichamen achteruitgaat, ook de verplichting omvat om een tijdelijke achteruitgang van de toestand van dergelijke lichamen te vermijden. Het feit dat artikel 4, lid 6, van die richtlijn in een afwijking voor een dergelijke achteruitgang voorziet, bevestigt namelijk dat artikel 4, lid 1, onder a), i), van die richtlijn de lidstaten verplicht ook die achteruitgang te voorkomen. Daarnaast blijkt uit artikel 1, onder a) en overweging 32 van de richtlijn dat deze ten doel heeft een kader vast te stellen voor de bescherming en verbetering van water en ecosystemen, waarmee verdere achteruitgang wordt voorkomen. De Uniewetgever heeft een autonome status toegekend aan de verplichting om achteruitgang van de toestand van waterlichamen te voorkomen, die meer is dan een instrument ten behoeve van de verplichting om de toestand van waterlichamen te verbeteren (zie ook C‑461/13). Aangaande de verplichting om achteruitgang te voorkomen, heeft het EU-Hof verder beklemtoond dat, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, iedere achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam moet worden voorkomen (zie ook C‑346/14). Ten slotte brengt het EU-Hof in herinnering dat de richtlijn is vastgesteld op grond van (thans) artikel 192, lid 1, EU-Werkingsverdrag. In overweging 11 van deze richtlijn wordt erop gewezen dat het beleid van de Unie op milieugebied, zoals (thans) in artikel 191 EU-Werkingsverdrag wordt bepaald, bijdraagt tot het nastreven van de doelstellingen van behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu alsmede van een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Het berust op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen en het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden.
Het EU-Hof merkt op dat het in de praktijk -wegens de meetfrequenties waarin punt 1.3.4 van bijlage V bij de richtlijn voorziet- natuurlijk wel kan voorvallen dat een tijdelijke achteruitgang van een kwaliteitselement niet wordt opgemerkt bij de door artikel 8 van de richtlijn voorgeschreven monitoring van de toestand van het oppervlaktewater. Dergelijke frequenties van de metingen die worden verricht met het oog op analyse, monitoring en eventuele opsporing – frequenties die per geval kunnen variëren van een maand tot zes jaar – kunnen echter niet worden beschouwd als een relevant criterium om in het kader van het onderzoek vooraf, te beoordelen of er sprake is van achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam. Het zou duidelijk onverenigbaar zijn met voornoemde uiteenzetting, om een uitleg te aanvaarden volgens welke een achteruitgang in de toestand van een oppervlaktewaterlichaam gedurende een voorzienbare, in maanden of jaren uitgedrukte tijd niet in strijd is met de verplichting om de in artikel 4, lid 1, van deze richtlijn bedoelde achteruitgang te voorkomen, zodat een project dat een dergelijke achteruitgang kan teweegbrengen, kan worden goedgekeurd zonder dat aan de voorwaarden van artikel 4, lid 7, ervan is voldaan. Dat wil zeggen, buiten elke controle om.
Meer informatie: ECER-dossier: Milieu- Kaderrichtlijn water
