EU-Hof: Raad mocht op grond van de Eurowob de toegang tot het JDR-advies over het Commissievoorstel voor een MFK-rechtsstaatverordening niet (gedeeltelijk) weigeren
Nieuwsbericht | 23-06-2023
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 8 juni 2023 in de zaak C-408/21 P (Raad/Pech).
Achtergrond Aanleiding voor deze zaak is het in 2018 ingediende verzoek van de heer Pech tot openbaarmaking van een advies van de Juridische Dienst van de Raad (hierna: JDR-advies) op grond van verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna: de Eurowob). Het gaat in deze zaak om het JDR-advies dat betrekking heeft op het Commissievoorstel voor de MFK-rechtsstaatverordening (lees hier meer over deze verordening). In het JDR-advies wordt onder meer ingegaan op de verenigbaarheid van dat Commissievoorstel met artikel 7 EU-Verdrag (gevaar voor ernstige schending EU-waarden), op de geschiktheid ten aanzien van de voorgestelde rechtsgrondslag en op de stemprocedures voor de voorgestelde uitvoeringshandelingen door de Raad.
In reactie op dit openbaarmakingsverzoek van de heer Pech heeft de Raad besloten om openbaarmaking van het advies gedeeltelijk te weigeren. De Raad baseerde zich op twee uitzonderingsgronden uit de Eurowob. Ten eerste zou volledige openbaarmaking volgens de Raad leiden tot een ondermijning van de bescherming van het juridisch advies (artikel 4, lid 2, tweede streepje, Eurowob). Ten tweede stelde de Raad dat volledige openbaarmaking van het JDR-advies geweigerd mocht worden omdat dit zou leiden tot een ernstige ondermijning van de bescherming van het besluitvormingsproces (artikel 4, lid 3, Eurowob).
Tegen dit besluit heeft Pech beroep ingesteld bij het EU-Gerecht. In beroep voerde Pech aan dat de Raad geen geslaagd beroep kon doen op de hiervoor genoemde uitzonderingsgronden uit de Eurowob. Het EU-Gerecht stelde Pech in het gelijk. Vervolgens heeft de Raad hoger beroep ingesteld bij het EU-Hof tegen de uitspraak van het EU-Gerecht. Zweden heeft in deze procedure geïntervenieerd aan de zijde van Pech. Frankrijk en de Europese Commissie intervenieerden aan de zijde van de Raad.
EU-Hof In hoger beroep stelt de Raad dat het EU-Gerecht de uitzonderingsgronden uit de Eurowob ter bescherming van juridisch advies en het besluitvormingsproces onjuist heeft uitgelegd en toegepast. In haar uitspraak brengt het EU-Hof in herinnering dat het uitgangspunt van de Eurowob een zo ruim mogelijke toegang tot documenten is. Uit vaste rechtspraak van het EU-Hof volgt dat de uitzonderingsgronden uit de Eurowob strikt moeten worden uitgelegd. Voor een geslaagd beroep op de uitzonderingsgronden moet volgens vaste rechtspraak worden onderbouwd hoe openbaarmaking daadwerkelijk en concreet het te beschermen belang zou ondermijnen en waarom dit risico redelijkerwijs voorzienbaar is en niet louter hypothetisch. Vervolgens gaat het EU-Hof in op de argumenten van de Raad.
Ten aanzien van het punt over ‘bescherming van juridisch advies’, stelt het EU-Hof dat, in tegenstelling tot wat de Raad aanvoert, het EU-Gerecht de uitzonderingsgrond uit de Eurowob ter bescherming van juridisch advies correct heeft toegepast.
In haar oordeel herinnert het EU-Hof aan eerdere rechtspraak waaruit blijkt dat er uit de Eurowob in beginsel een verplichting volgt om tot openbaarmaking over te gaan van JDR-adviezen inzake een wetgevingsproces. Dit neemt echter niet weg dat de openbaarmaking van een specifiek juridisch advies, dat is gegeven in de context van een wetgevingsproces, maar dat een bijzonder gevoelig karakter heeft of een bijzonder ruime strekking, welke verder gaat dan het desbetreffende wetgevingsproces, kan worden geweigerd (zie gevoegde zaken C 39/05 P en C 52/05 P, Zweden en Turco/Raad).
Volgens het EU-Hof kon het EU-Gerecht tot het oordeel komen dat het JDR-advies in kwestie geen bijzonder ruime strekking heeft. Het EU-Gerecht oordeelde dat het feit dat het JDR-advies ingaat op de geschiktheid van een rechtsbasis en de stemprocedures voor de voorgestelde uitvoeringshandelingen door de Raad, niet maakt dat dit advies een bijzonder ruime strekking heeft. De behandeling van deze kwesties in het advies reikt namelijk niet verder dan het desbetreffende wetgevingsproces over de MFK-rechtstaatverordening. Het EU-Hof voegt hieraan toe dat elk juridisch advies in het kader van een specifiek wetgevingsproces relevant kan zijn in andere wetgevingsprocessen, maar dat deze enkele omstandigheid geen weigering tot openbaarmaking rechtvaardigt.
Daarnaast heeft het EU-Gerecht volgens het EU-Hof terecht geoordeeld dat het JDR-advies in kwestie geen bijzonder gevoelig karakter heeft. Het EU-Gerecht oordeelde dat niet volstaat dat het wetgevingsproces op zichzelf gevoelig is, zoals de Raad naar voren had gebracht, maar dat de inhoud van het betreffende advies een bijzonder gevoelig karakter moet hebben. Het EU-Hof onderschrijft dit en oordeelt dat geen sprake is van gevoelige inhoud wanneer het JDR-advies enkel een beoordeling omvat van elementen inzake de interpretatie van het EU-recht. Dit neemt echter niet weg dat een JDR-advies zoals het advies in kwestie – na een concrete beoordeling van de inhoud – als gevoelig kan worden aangemerkt.
Tot slot onderschrijft het EU-Hof het oordeel van het EU-Gerecht dat niet is aangetoond dat openbaarmaking het vermogen van de Raad om zijn standpunt in gerechtelijke procedures te verdedigen zou ondermijnen, omdat de mogelijkheid van toekomstige zaken slechts hypothetisch was en de Raad en niet had uitgelegd hoe openbaarmaking het vermogen om zich te verdedigen zou kunnen schaden. Het feit dat er inderdaad een zaak is ingesteld tegen de MFK-rechtsstaatverordening maakt dit volgens het EU-Hof niet anders, omdat wordt uitgegaan van de situatie ten tijde van het besluit van de Raad om niet te openbaren.
Bovendien oordeelt het EU-Hof in het kader van de uitzonderingsgrond uit de Eurowob ter bescherming van het besluitvormingsproces dat het EU-Gerecht deze uitzonderingsgrond niet onjuist heeft uitgelegd en toegepast, waardoor ook dit argument van de Raad niet slaagt.
Het EU-Hof onderschrijft het oordeel van het EU-Gerecht dat de Raad niet heeft aangetoond dat openbaarmaking van het JDR-advies het besluitvormingsproces daadwerkelijk en concreet zou ondermijnen. Geen van de door de Raad in hoger beroep aangevoerde argumenten doen af aan dit oordeel.
Ten eerste heeft het EU-Gerecht het vroege stadium waarin het JDR-advies is uitgebracht niet miskend. Het enkele feit dat een advies is opgesteld in een vroeg stadium van het besluitvormingsproces, is te algemeen en rechtvaardigt een beroep op de uitzonderingsgrond niet. Ten tweede gaat het EU-Hof in op het oordeel van het EU-Gerecht dat het JDR-advies betrekking heeft op niet-gevoelige kwesties die regelmatig aan de orde komen tijdens een wetgevingsprocedure, waardoor geen sprake is van een JDR-advies met een bijzonder gevoelig karakter. Volgens het EU-Hof betekent dit oordeel niet dat aan EU-instellingen in algemene zin de mogelijkheid wordt ontnomen om de toegang tot documenten te weigeren indien zij dergelijke kwesties (zoals de rechtsgrondslag) bespreken. Ten derde mocht het EU-Gerecht oordelen dat het risico op polarisatie van de discussie binnen de Raad geen reden is om openbaarmaking te weigeren. Volgens het EU-Hof kan juist een gebrek aan informatie en debat bij de burger twijfels doen rijzen over de legitimiteit van een handeling en het besluitvormingsproces in zijn geheel. Tot slot bevestigt het EU-Hof dat voor wat betreft de openbaarheid geen onderscheid kan worden gemaakt tussen politieke besluitvormers enerzijds en technische diensten zoals de JDR anderzijds. Dit zou immers de bijzondere status die de rechtspraak toekent aan JDR-adviezen met betrekking tot wetgevingsprocedures volledig ter discussie stellen, aldus het EU-Hof.
Gelet op bovenstaande overwegingen wijst het EU-Hof het hoger beroep van de Raad af. Het oordeel van het EU-Gerecht, waaruit volgde dat de Raad ten onrechte de volledige openbaarmaking van het JDR-advies het Commissievoorstel voor de MFK-Rechtsstaatverordening had geweigerd, blijft in stand.
Meer informatie:
ECER dossier: Rechtsstaat in de EU
