Europese Rekenkamer presenteert rapport over het financiële landschap van de EU

Het gaat om het Speciaal verslag 05/2023 van de Europese Rekenkamer (ERK) genaamd “Het financiële landschap van de EU — Een lappendeken die verdere vereenvoudiging en verantwoording behoeft” van 1 maart 2023. Het verslag is hier in te zien via de website van de ERK. Volgens het verslag heeft de decennialange fragmentarische aanpak voor de opzet van het financiële landschap van de EU geresulteerd in een complexe lappendeken die niet volledig is onderworpen aan openbare controle. In dat landschap staat de EU-begroting centraal, maar het omvat ook een groeiend aantal extrabudgettaire en hybride instrumenten. Dergelijke nieuw gecreëerde instrumenten zijn in de afgelopen 15 jaar enorm toegenomen, en de auditors bevelen verdere inspanningen aan om ze te consolideren.

Achtergrond
De EU-begroting wordt grotendeels gebruikt om in het kader van de begrotingsplanning van de EU (het zogeheten meerjarig financieel kader (MFK) uitgavenprogramma’s te financieren of daarin te voorzien. De ERK heeft volledige rechten om alles te controleren wat onder de EU-begroting valt (zie onder meer artikel 285 ev. van het EU-Werkingsverdrag).
Het op 1 maart gepubliceerde verslag heeft betrekking op instrumenten die hoofdzakelijk buiten de EU-begroting vallen en waarmee in de periode 2021-2027 nieuwe activiteiten kunnen worden uitgevoerd, of die aanzienlijke activa of potentiële verplichtingen voor de EU of de lidstaten blijven genereren. De ERK is ook gerechtigd om veel (maar niet alle) van de in dit verslag geanalyseerde instrumenten te controleren. Het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM), de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF) en de Europese Investeringsbank (EIB) hebben de controle uitbesteed aan particuliere externe auditors. Dit geldt ook voor de Europese Vredesfaciliteit en het moderniseringsfonds, waarvoor nog geen controleverslag beschikbaar is omdat zij onlangs zijn opgericht. In het geval van de Griekse leningfaciliteit zijn het de hoge controle-instanties van de kredietverstrekkende EU-lidstaten die controlerechten hebben.

Evenals in eerdere publicaties stelt de ERK ook in dit verslag voor om openbare controlemandaten in te stellen voor alle soorten financiering voor EU-beleid. Ook wordt voorgesteld om de ERK uit te nodigen om alle organen te controleren die via overeenkomsten buiten de rechtsorde van de EU zijn opgericht om EU-beleid uit te voeren. Het Europees Parlement heeft bovendien gevraagd om een grotere expliciete betrokkenheid van de ERK bij de controle van deze instrumenten, en de ERK heeft op haar beurt gepleit voor meer toezicht door het Europees Parlement.

Het verslag
De auditors van de ERK gingen onder meer na waarom het aantal niet volledig in de EU-begroting geïntegreerde instrumenten was gestegen. Zij stellen vast dat in de meeste gevallen de juridische, politieke of economische omstandigheden ten tijde van de totstandkoming van elk instrument redenen zijn geweest om het instrument gescheiden te houden van de EU-begroting. De instrumenten voor het aangaan en verstrekken van leningen voor het verlenen van financiële bijstand moesten bijvoorbeeld buiten de EU-begroting worden ontwikkeld, omdat binnen deze begroting geen leningen kunnen worden opgenomen. Deze instrumenten zijn meestal in het leven geroepen om zo snel mogelijk te kunnen reageren op crisissituaties, bijvoorbeeld in het kader van de onmiddellijke behoefte om Griekenland financieel bij te staan om het hoofd te bieden aan de staatsschuldencrisis in 2010.

Hoewel de totstandbrenging ervan gerechtvaardigd was, ontbraken volgens het verslag voor veel instrumenten passende voorafgaande evaluaties: het gekozen ontwerp (met inbegrip van het feit dat de instrumenten buiten de begroting vallen) werd in de meeste gevallen niet onderbouwd door effectbeoordelingen of soortgelijke evaluaties vooraf. Volgens de auditors is het hierdoor ook onmogelijk aan te tonen dat de totstandbrenging van een instrument buiten de begroting beter was dan gebruikmaking van de EU-begroting, en dat het voorgestelde instrument het meest doelmatige was.

Andere aspecten van de instrumenten vertonen volgens het verslag aanzienlijke verschillen, waardoor het landschap nog complexer wordt. Zo waren er verschillende bestuursregelingen voor vergelijkbare instrumenten voor het opnemen en verstrekken van leningen, ook al bestond daar geen aanleiding toe. Daarnaast variëren de financieringsbronnen en de wijze waarop potentiële verplichtingen worden gedekt.

Publieke controle zorgt ervoor dat financieringsinstrumenten legitiem, gerechtvaardigd en verantwoord zijn. Het financiële landschap van de EU wordt echter niet volledig aan publieke controle onderworpen. De auditors bevelen aan geconsolideerde en volledige gegevens over alle instrumenten te verzamelen en vervolgens te publiceren. Hoewel het onlangs door de Europese Commissie ingevoerde verslag inzake budgettaire transparantie wordt gezien als een stap vooruit, komen hierin niet alle instrumenten aan bod. Bovendien zijn er hiaten in de controle van de prestaties van de instrumenten die niet onder de controlerechten van de ERK vallen. Ook het toezicht van het Europees Parlement is niet volledig. Dit creëert een leemte, aangezien de aard of de mate van de publieke controle — en dus de verantwoordingsplicht — kan verschillen afhankelijk van het soort financieringsinstrument dat wordt gebruikt.

De auditors merken op dat de flexibiliteitsregelingen van de EU-begroting in het financieel kader 2021-2027 zijn uitgebreid. Hierdoor kunnen bijzondere en onvoorspelbare behoeften beter worden opgevangen binnen de EU-begroting en hoeven er minder specifieke instrumenten te worden gecreëerd. Ook is vooruitgang geboekt bij de consolidatie van verscheidene instrumenten in de EU-begroting. De reactie op de COVID-19-crisis heeft echter geleid tot de totstandbrenging van twee nieuwe instrumenten, SURE en NextGenerationEU. Bovendien is  volgens de auditors het potentieel voor vereenvoudiging nog niet volledig benut. Dit is vooral het geval voor de instrumenten waarmee financiële bijstand wordt verleend aan lidstaten of aan sommige niet-EU-landen. De auditors bevelen de Europese Commissie aan voor te stellen het moderniseringsfonds op te nemen in de EU-begroting en de bestaande instrumenten voor financiële bijstand te integreren en te consolideren.

Meer informatie:

Persbericht Europese Rekenkamer
ECER-dossier: Begroting