Signaleringsfiche Advies 1/17 van 30 april 2019 (CETA)

Signaleringsfiche

Advies 1/17 van het voltallig EU-Hof van 30 april 2019

Trefwoorden

Advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU – Brede Economische en Handelsovereenkomst tussen Canada, enerzijds, en de Europese Unie en haar lidstaten, anderzijds (CETA) – Beslechting van geschillen tussen investeerders en staten (ISDS) – Instelling van een Gerecht en van een Beroepsinstantie – Verenigbaarheid met het primaire Unierecht – Vereiste van eerbiediging van de autonomie van de rechtsorde van de Unie – Door de instellingen van de Unie overeenkomstig het constitutionele kader van de Unie vastgesteld niveau van bescherming van openbare belangen – Gelijke behandeling van Canadese investeerders en die van de Unie – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 20 – Toegang tot voornoemde gerechten en onafhankelijkheid ervan – Artikel 47 van het Handvest – Financiële toegankelijkheid – Toezegging om deze te waarborgen voor natuurlijke personen en voor kleine en middelgrote ondernemingen – Extern en intern aspect van het onafhankelijkheidsvereiste – Benoeming, bezoldiging en deontologie van de leden – Rol van het Gemengd Comité voor de CETA – Door dit Comité verstrekte bindende uitlegging van de CETA

Betrokken departementen

BZ, EZK

Beleidsrelevantie

Het EU-Hof bepaalt in dit advies dat het Investment Court System (hierna: ICS) in de Brede Economische en Handelsovereenkomst (Comprehensive Economic and Trade Agreement; hierna: CETA) verenigbaar is met het EU-recht. ICS is een modernere vorm van de beslechting van investeringsgeschillen ten opzichte van het oudere ISDS (Investor-State Dispute Settlement). Dit advies is niet alleen relevant voor lopende onderhandelingen over EU-handels- en investeringsakkoorden, maar ook voor het voornemen om dergelijke akkoorden, inclusief het akkoord met Canada, uiteindelijk onder te brengen bij een multilateraal investeringsgerecht. Hoewel het EU-Hof er niet specifiek om is gevraagd in het adviesverzoek, maakt het EU-Hof in zijn advies ook duidelijk dat het EU-recht zich niet verzet tegen de oprichting van een multilateraal investeringsgerecht wanneer geen afbreuk wordt gedaan aan de autonomie van de rechtsorde van de Unie.

Het advies vormt een belangrijke verduidelijking van de rechtspraak van het EU-Hof over de autonomie van het EU-recht. Advies 1/17 vormt niet alleen een belangrijke verduidelijking van het toetsingskader voor de verenigbaarheid van mechanismen voor de beslechting van investeringsgeschillen met (de autonomie van het) EU-recht, maar ook voor andere vormen van internationale geschillenbeslechting in internationale overeenkomsten die de EU sluit. Zo is de uitspraak bijvoorbeeld ook van belang bij de onderhandelingen over de toetreding van de EU tot het EVRM en de onderhandelingen over de nieuwe relatie met het Verenigd Koninkrijk.

Samenvatting

Op 30 oktober 2016 hebben Canada, enerzijds, en de Europese Unie en haar lidstaten, anderzijds, een vrijhandelsovereenkomst ondertekend: CETA. Met het deel van de CETA dat betrekking heeft op investeringen wordt een nieuw mechanisme voor de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten ingevoerd. Daartoe voorziet dat deel in de oprichting van een Gerecht en een Beroepsinstantie.

Voorts voorziet CETA  in het streven, op langere termijn, om met andere handelspartners te komen tot de oprichting van een multilateraal investeringsgerecht.

Het is de bedoeling dat , een stelsel van investeringsgerechten in het leven wordt geroepen (ICS) door een dergelijke clausule in alle nieuwe typen handelsakkoorden die de EU sluit op te nemen.

Op 7 september 2017 heeft België het EU-Hof verzocht om een advies betreffende de verenigbaarheid van dat geschillenbeslechtingsmechanisme met het primaire EU-recht. België heeft in wezen twijfels over de gevolgen van dit mechanisme voor de exclusieve bevoegdheid van het EU-Hof om een definitieve uitlegging te geven van het EU-recht, en dus voor de autonomie van de rechtsorde van de Unie. Daarnaast heeft België vragen gesteld over de verenigbaarheid van dat mechanisme met het algemene beginsel van gelijke behandeling en het vereiste van doeltreffendheid van het EU-recht, alsook met betrekking tot de vraag of dat mechanisme verzoenbaar is met het recht op toegang tot een onafhankelijk en onpartijdig gerecht.

Advies

In zijn advies herinnert het EU-Hof er allereerst aan dat een internationale overeenkomst die voorziet in de oprichting van een rechterlijke instantie die belast is met de uitlegging van de bepalingen ervan en waarvan de beslissingen de Unie binden, in beginsel verenigbaar is met het EU-recht. Een internationale overeenkomst kan bovendien gevolgen hebben voor de bevoegdheden van de instellingen van de Unie, als is voldaan aan de essentiële voorwaarden om de aard van deze bevoegdheden te behouden, en het constitutioneel kader waar de autonomie van de rechtsorde van de Unie op berust niet wordt aangetast. Tot dit kader behoren de fundamentele waarden van de Unie die zijn neergelegd in artikel 2 VEU (waaronder eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten), de algemene beginselen van het EU-recht, de bepalingen van het EU-Handvest van de Grondrechten, alsmede de bepalingen van het VEU en het VWEU, die, onder andere, regels bevatten voor de toekenning en de verdeling van bevoegdheden, regels betreffende de werking van de instellingen en het rechterlijke stelstel van de Unie, en fundamentele regels op specifieke gebieden, die zodanig zijn opgebouwd dat zij bijdragen tot de verwezenlijking van het integratieproces van de EU (zie artikel 1, tweede alinea, VEU).

Autonomie van de rechtsorde van de Unie

Om het behoud van de specifieke kenmerken en de autonomie van deze rechtsorde te waarborgen, hebben de Verdragen een rechterlijk stelsel ingevoerd dat de coherente en de eenvormige uitlegging van het EU-recht dient te verzekeren. Het EU-Hof herinnert eraan dat door de Unie gesloten internationale overeenkomsten volledig deel uitmaken van het EU-recht en dat daarover ook prejudiciële vragen kunnen worden gesteld. Het EU-Hof onderstreept in dit verband dat het EU-recht zich niet verzet tegen de oprichting van een Gerecht noch van een Beroepsinstantie noch, in een latere fase, van een multilateraal investeringsgerecht, en evenmin tegen het feit dat CETA deze gerechten de bevoegdheid verleent om de bepalingen van CETA uit te leggen en toe te passen op basis van de regels en de beginselen van het internationaal recht die tussen de partijen van CETA van toepassing zijn. Aangezien deze gerechten niet tot het rechterlijke stelsel van de Unie behoren, zijn zij daarentegen niet bevoegd om 1) andere bepalingen van het EU-recht dan die van CETA uit te leggen of toe te passen of 2) uitspraken te doen die kunnen beletten dat de instellingen van de Unie hun taken vervullen in overeenstemming met het constitutionele kader van de Unie. Het EU-Hof licht deze twee voorwaarden nader toe door twee punten te benadrukken.

     1.     De uitleggingsbevoegdheid van het Gerecht en de Beroepsinstantie onder CETA is beperkt tot de bepalingen van CETA. Zij zijn niet bevoegd om de wettigheid van een maatregel waarvan gesteld wordt dat hij een schending van CETA vormt, te toetsen aan de interne wetgeving van een partij bij de overeenkomst. CETA verschilt hierin van de ontwerpovereenkomst over de invoering van een gemeenschappelijk stelsel voor octrooibeslechting dat in advies 1/09 onverenigbaar is verklaard. CETA verschilt volgens het EU-Hof ook van de bilaterale investeringsovereenkomst die aan de orde was in de zaak Achmea (zaak C-284/16). Het EU-Hof benadrukt dat Achmea een overeenkomst tussen lidstaten betrof, terwijl het bij CETA gaat om een overeenkomst met een derde staat. Volgens het EU-Hof is het beginsel van wederzijds vertrouwen (dat in Achmea een belangrijke rol speelde) niet van toepassing in de betrekkingen tussen de Unie en een derde staat. Daarnaast stelt het EU-Hof vast dat het Gerecht onder CETA de interne wetgeving van een partij bij de overeenkomst als een feitelijk gegeven in aanmerking moet nemen, en daarbij de heersende uitlegging van de interne wetgeving door de rechtelijke instanties of de autoriteiten van die partij bij de overeenkomst volgt. De rechtelijke instanties of de autoriteiten van die partij bij de overeenkomst zijn ook niet gebonden aan de uitlegging die het Gerecht aan de interne wetgeving geeft. Voorts benadrukt het EU-Hof dat CETA aan de Unie de bevoegdheid verleent om, wanneer een Canadese investeerder maatregelen wil betwisten die door een lidstaat en/of de Unie zijn vastgesteld, te bepalen of de procedure, gelet op de regels inzake de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten, tegen die lidstaat of tegen de Unie moet worden gericht. De exclusieve bevoegdheid van het EU-Hof om uitspraak te doen over de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten blijft dus behouden.

     2.     Het EU-Hof geeft in zijn advies aan dat de bevoegdheid van de Unie om in haar eigen constitutioneel kader autonoom te functioneren in gevaar zou komen indien de Unie een internationale overeenkomst zou sluiten die tot gevolg kan hebben dat de Unie (of een lidstaat bij de uitvoering van het EU-recht) een EU-regeling van openbaar belang moet wijzigen of intrekken op grond van een beoordeling door een rechter die niet tot haar rechterlijk stelsel behoort. Het EU-Hof benadrukt hierbij dat de Uniewetgever de regelingen van de Unie vaststelt na afloop van het in het VEU en het VWEU vastgestelde democratisch proces en dat het aan de Unierechter is om te beoordelen of het niveau van bescherming van de openbare belangen dat door een dergelijke regeling wordt geboden, beantwoordt aan met name het VEU, het VWEU, het EU-Handvest Grondrechten en de algemene beginselen van het EU-recht. Het EU-Hof stelt echter dat CETA uitdrukkelijk het recht van partijen bevestigt om op hun respectieve grondgebied regelgeving vast te stellen ter verwezenlijking van legitieme beleidsdoelstellingen, zoals bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid, het milieu of de openbare zeden, sociale of consumentenbescherming of bevordering en bescherming van de culturele verscheidenheid (het zogenaamde “right to regulate”). Het Gerecht van CETA is dus niet bevoegd om het in maatregelen van de Unie vastgestelde niveau van bescherming van een openbaar belang onverenigbaar te verklaren met CETA en om de Unie op die grond tot betaling van een schadevergoeding te veroordelen.

Het EU-Hof concludeert dan ook dat CETA geen afbreuk aan de autonomie van de rechtsorde van de Unie.

Beginsel van gelijke behandeling

Wat de verenigbaarheid van het geplande ICS-mechanisme met het algemene beginsel van gelijke behandeling betreft, merkt het EU-Hof op dat CETA er weliswaar toe strekt de Canadese investeerders die in de Unie investeren een specifiek rechtsmiddel tegen maatregelen van de Unie te verschaffen, maar dat de situatie van die investeerders niet vergelijkbaar is met die van de investeerders van de lidstaten die in de Unie investeren. Het EU-Hof concludeert eveneens dat de CETA geen afbreuk doet aan het vereiste van doeltreffendheid van het mededingingsrecht van de Unie om de enkele reden dat een uitspraak die door het bij deze overeenkomst opgerichte Gerecht wordt gedaan, er in uitzonderlijke omstandigheden toe zou kunnen leiden dat de gevolgen van een door de Commissie of een mededingingsautoriteit van een lidstaat opgelegde geldboete aan een Canadese investeerder wegens een inbreuk op het mededingingsrecht worden geneutraliseerd. Het EU-recht voorziet immers zelf in de eventuele nietigverklaring van de geldboete wanneer deze is aangetast door een gebrek dat overeenstemt met een gebrek dat door het Gerecht van de CETA zou kunnen worden vastgesteld.

Recht op toegang tot een onafhankelijk gerecht

Over de verenigbaarheid van het geschillenbeslechtingsmechanisme met het recht op toegang tot een onafhankelijk Gerecht wijst het EU-Hof erop dat deze overeenkomst beoogt het Gerecht van de CETA toegankelijk te maken voor elke Canadese onderneming en iedere Canadese natuurlijke persoon die in de Unie investeert en voor elke onderneming en iedere natuurlijke persoon van een lidstaat van de Unie die in Canada investeert. Bij gebrek aan een regeling die ertoe strekt te waarborgen dat het Gerecht en de Beroepsinstantie van de CETA vanuit financieel oogpunt toegankelijk zijn voor natuurlijke personen en voor kleine en middelgrote ondernemingen, zou echter het gevaar kunnen bestaan dat het betrokken mechanisme in de praktijk enkel toegankelijk is voor investeerders die over aanzienlijke financiële middelen beschikken. Het EU-Hof is evenwel van oordeel dat de toezegging van de Commissie en de Raad om ervoor te zorgen dat de voorgenomen gerechten toegankelijk zullen zijn voor kleine en middelgrote ondernemingen, in het kader van deze adviesprocedure volstaat om tot de slotsom te komen dat de CETA verenigbaar is met het toegankelijkheidsvereiste. Die toezegging vormt immers een voorwaarde voor goedkeuring van deze overeenkomst door de Unie.

Tot slot stelt het EU-Hof vast dat de CETA voldoende waarborgen bevat die de onafhankelijkheid van de leden van de op te richten gerechten garanderen.

Eerste inventarisatie van mogelijke effecten

Het EU-Hof bepaalt in dit advies dat het ICS in CETA verenigbaar is met het EU-recht. Het advies vormt hiermee een steun in de rug tijdens het Nederlandse goedkeuringsproces. Hierbij dient wel nog in het oog gehouden te worden dat de daadwerkelijke toegang van kleine en middelgrote ondernemingen en particulieren tot het ICS van belang is voor de verenigbaarheid van CETA met het recht op toegang tot een onafhankelijke rechter, en een voorwaarde vormt voor goedkeuring van CETA door de Unie. Het gemengd comité onder CETA dient nog de hiervoor vereiste aanvullende voorschriften vast te stellen.

Het advies is niet alleen van belang voor de goedkeuring van CETA, maar tevens van belang voor lopende onderhandelingen over EU-handels- en investeringsakkoorden, en het voornemen om dergelijke akkoorden uiteindelijk onder te brengen bij een multilateraal investeringsgerecht. Daarnaast is het advies ook van belang voor andere (toekomstige) internationale overeenkomsten die de EU sluit en die voorzien in een vorm van geschillenbeslechting die los staat van het rechterlijk stelsel van de Unie.

Het advies vormt hierbij een belangrijke verduidelijking van de rechtspraak van het EU-Hof over de autonomie van het EU-recht. Uit het advies blijkt dat de Unie een internationale overeenkomst kan sluiten die voorziet in de oprichting van een rechtelijke instantie (die niet tot het rechterlijk stelsel van de Unie behoort) mits aan twee voorwaarden is voldaan: 1) deze rechterlijke instantie mag geen andere bepalingen van het EU-recht dan die van de internationale overeenkomst zelf uitleggen of toepassen; en 2) de rechterlijke instantie mag geen uitspraken doen die kunnen beletten dat de instellingen van de Unie hun taken vervullen in overeenstemming met het constitutionele kader van de Unie. Het eerste deel van dit toetsingskader volgt al uit eerdere rechtspraak van het EU-Hof (zoals advies 1/09, Zaak C-284/18 Achmea, en advies 2/13 EVRM). Het tweede deel is het meest vernieuwend in de rechtspraak van het EU-Hof. In advies 1/00  (over de Overeenkomst betreffende een gemeenschappelijke Europese luchtvaartruimte) heeft het EU-Hof reeds aangegeven dat de autonomie van de EU rechtsorde wordt aangetast wanneer het karakter en het ontwerp van de bevoegdheden van de EU-instellingen veranderen door een internationale overeenkomst die de EU sluit. In advies 1/17 verduidelijkt het EU-Hof de reikwijdte van die test door te onderzoeken of het ICS in CETA kan beletten dat de instellingen van de Unie hun taken vervullen in overeenstemming met het constitutionele kader van de Unie. Het EU-Hof toetst daarbij of CETA tot gevolg kan hebben dat de Unie een EU-regeling van openbaar belang moet wijzigen of intrekken op grond van een beoordeling door het Gerecht of de beroepsinstantie van CETA. In een dergelijke situatie wordt de bevoegdheid van de Unie om in haar eigen constitutionele kader autonoom te functioneren volgens het EU-Hof in gevaar gebracht.

Advies 1/17 vormt hiermee niet alleen een belangrijke verduidelijking van het toetsingskader voor de verenigbaarheid van mechanismen voor de beslechting van investeringsgeschillen met (de autonomie van het) EU-recht, maar ook voor andere vormen van internationale geschillenbeslechting in internationale overeenkomsten die de EU sluit. Zo is de uitspraak bijvoorbeeld ook van belang bij de onderhandelingen over de toetreding van de EU tot het EVRM en de onderhandelingen over de nieuwe relatie met het Verenigd Koninkrijk.

Voorstel voor verdere behandeling

De ICER-H zendt dit fiche met het arrest ter kennisneming aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisneming aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.