Diensten van algemeen belang

Diensten van algemeen belang

Overheidshandelingen

Artikelen 101 en 102 EU-Werkingsverdrag zijn niet van toepassing op overheidshandelingen. Toch kan ook de overheid de mededinging beperken, door direct in te grijpen in de verhoudingen tussen de marktpartijen. Op grond van de plicht tot loyale samenwerking, vastgelegd in artikel 4 EU-verdrag, is het overheden niet toegestaan het nuttig effect aan de mededingingsregels te ontnemen. Deze norm wordt bijvoorbeeld geschonden wanneer een lidstaat het tot stand komen van met artikel 101 EU-Werkingsverdrag strijdige mededingingsregelingen bevordert, bijvoorbeeld door betrokken te zijn bij een mededingingsbeperkende overeenkomst tussen ondernemingen ( API, gevoegde zaken C‑184/13, C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 en C‑208/13).

Overige voorbeelden van overheidshandelingen die strijdig zijn met de plicht tot loyale samenwerking, zijn het algemeen verbindend verklaren van een kartelafspraak, het verlenen van een uitsluitend recht of aan een brancheorganisatie de bevoegdheid geven om tarieven af te spreken. Tevens kan de overheid in een nationale wettelijke regeling een mededingingsverstorende gedraging voorschrijven, of een rechtskader creëren dat zelf iedere mogelijkheid van concurrerend gedrag door deze ondernemingen uitsluit ( CIF, C-198/01). Tot slot kan worden gedacht aan het uitlokken of versterken van een kartel door overheidsingrijpen ( Commissie-Italië, C-35/96) of aan delegatie van regelgevende bevoegdheden waardoor de mededinging kan worden verstoord ( Arduino, C-35/99).

Diensten van algemeen belang

Diensten van algemeen belang (DAB) vormen een uitzonderingscategorie voor de toepassing van de mededingingsregels. Het gaat om diensten die door of namens de overheid worden uitgevoerd in het kader van haar publieke taak. Het betreft ofwel niet-economische diensten van algemeen belang (NEDAB) ofwel diensten van algemeen economisch belang (DAEB). De NEDAB vallen geheel buiten de werkingssfeer van de mededingingsregels. Voor de DEAB ligt dan anders. Op grond van artikel 106, lid 2 EU-Werkingsverdrag zijn de verdragsbepalingen, met name mededingingsrechtelijke, in beginsel van toepassing op DEAB, tenzij en voor zover de toepassing van de verdragsregels de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak verhindert.

Diensten van algemeen economisch belang en mededinging

Er is sprake van een DAEB in de zin van artikel 106, lid 2 EU-Werkingsverdrag wanneer een onderneming goederen of diensten op de markt aanbiedt. Een onderneming is ‘elke entiteit […] die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm’ (zie het arrest Höfner, C-41/90, punt 21). In het arrest Poucet et Pistre (C-159/91 en C-160/91) heeft het Hof overwogen dat een publiekrechtelijk orgaan, belast met het beheer van ziekte-, ouderschaps- en ouderdomsverzekering niet aangemerkt kon worden als onderneming. In het arrest Albany (C-67/96), daarentegen heeft het Hof een pensioenfonds wel aangemerkt als onderneming, mede doordat het fonds niet volledig werd aangestuurd door de overheid en zelf de hoogte van de premies en uitkeringen mocht bepalen. Van belang is voorts de vraag of er sprake is van een economische activiteit. Een economische activiteit bestaat uit het aanbieden van goederen en diensten op de markt (zie o.a. het arrest Commissie/Italië, C-118/85). Een economische activiteit kan in beginsel door een particuliere onderneming worden uitgevoerd met het oog op het maken van winst (zie het arrest Ambulanz-Glockner, C-475/99), ook al is het ontbreken van een winstoogmerk op zichzelf weer niet voldoende om economische activiteit uit te sluiten ( Albany (C-67/96). Uit het arrest Diego Cali (C-343/95), vloeit voort dat typische overheidsprerogatieven als milieubescherming en milieubewaking, geen economische activiteit zijn die onder de mededingingsregels vallen.

Indien sprake is van een DAEB kunnen mededingingsbeperkende gedragingen op grond van artikel 106, lid 2 EU-Werkingsverdrag geoorloofd zijn, wanneer dit noodzakelijk is voor de uitvoering van een publieke taak, mits deze gedragingen zowel noodzakelijk als proportioneel zijn ten opzichte van het gediende algemeen belang en niet verder gaan dan noodzakelijk is ( Energiebedrijf IJsselmij, C-393/92). In de praktijk betekent dit dat dienstverleners die belast zijn met een universele dienstverplichting (met name in de nutssectoren) die vaak verliesgevend of weinig rendabel zijn, door de nationale overheden kunnen worden beschermd. De overheid mag dan andere marktdeelnemers verbieden te concurreren op de wel rendabele onderdelen van de betreffende activiteit (of deze concurrentie beperken).

Al enkele jaren loopt een discussie over de vraag of de Unie regels moet opstellen over het functioneren van diensten van algemeen (economisch) belang en de toepassing van het mededingingsrecht. In artikel 16 EG stond al een aantal uitgangspunten opgesomd. Deze zouden verder uitgewerkt kunnen worden. Het Verdrag van Lissabon heeft daaraan een bevoegdheid toegevoegd om maatregelen vast te stellen, in artikel 14 EU-Werkingsverdrag. In dit artikel wordt tegelijkertijd het belang van DAEB onderstreept. Ook is aan dat verdrag een protocol gehecht over de diensten van algemeen belang, waarin de binnen de Unie gedeelde waarden over diensten van algemeen (economisch) belang worden verwoord.

DAEB en staatssteun

De compensatie, of andere voordelen die worden gegeven aan ondernemingen die zijn belast met diensten van algemeen economisch belang, mogen niet verworden tot verkapte staatssteun. In het arrest Altmark, C-280/00 heeft het Hof van Justitie een aantal voorwaarden geformuleerd waaronder dergelijke compensatie niet als staatssteun wordt aangemerkt. Dit arrest heeft geleid tot een pakket maatregelen waarmee de Commissie beoogt duidelijkheid te verschaffen over haar beleid ter zake van staatssteun en DAEB. Het pakket bestaat uit een mededeling, die de basisbegrippen uit het staatssteunrecht voor DAEB’s toelicht; een besluit waardoor de lidstaten voor bepaalde categorieën DAEB's compensaties voor de openbare dienst niet meer vooraf bij de Commissie hoeven aan te melden en een kaderregeling voor het beoordelen van grote compensatiebedragen voor DAEB’s buiten de sociale dienstverlening.

Voorts heeft de Commissie een zgn. 'de-minimisverordening' voor DAEB’s vastgesteld. Deze verordening beschouwt steunbedragen onder 500.000 euro per onderneming in een periode van drie jaar niet als staatssteun en die hoeven dus niet aangemeld te worden. Volgens de Commissie leert de ervaring dat gezien de effecten op de handel en de mededinging in de EU voor DAEB’s een hogere drempel kan gelden ten opzichte van de ‘reguliere’ drempel van 200.000 euro.

Meer info hierover in de ECER-berichten Nieuw beleid diensten van algemeen economisch belang (2012) en over de Hogere drempel voor aanmelden steun DAEB’s (2012).

Wettelijke monopolies

Artikel 106, lid 1 EU-Werkingsverdrag ziet op het verlenen van bijzondere of exclusieve rechten aan publieke ondernemingen ('wettelijke monopolies') door overheden. Op grond van die bepaling mogen de overheden bij het verlenen van exclusieve rechten niet in strijd met het Verdrag (en met name art. 102 EU-Werkingsverdrag) handelen. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU volgt dat het niet verboden is om een machtspositie te creëren door het verlenen van een exclusief recht (zie onder andere T-169/08). Een lidstaat handelt echter wel in strijd met art. 106 EU-Werkingsverdrag juncto artikel 102 EU-Werkingsverdrag indien de publieke onderneming door het verlenen van het uitsluitend recht ertoe wordt gebracht om misbruik te maken van zijn machtspositie ( MOTOE, C-49/07).

Meer informatie

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een handreiking uitgebracht over Unierechtelijke aspecten van DAEB.

Lees meer over diensten van algemeen (economisch) belang op de website van de Europese Commissie.

De Europese Commissie heeft een gids uitgebracht over de toepassing van staatssteunregels in relatie tot DAEB.